О расширении субъектов, имеющих право совершать нотариальные действия - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
О расширении субъектов, имеющих право совершать нотариальные действия - страница №1/1



О расширении субъектов, имеющих право совершать нотариальные действия
Федеральными законами Российской Федерации установлено обязательное участие нотариуса во многих сферах правоотношений, что обусловливается обязанностью государства создать условия для обеспечения физических и юридических лиц квалифицированной нотариальной помощью, чтобы последние имели возможность надлежащим образом реализовывать свои имущественные и неимущественные права.

Вся территория Российской Федерации разделена на нотариальные округа, которые создаются в соответствии с ее административно-территориальным делением. Предполагается, что в каждом нотариальном округе находится хотя бы один государственный нотариус или нотариус, занимающийся частной практикой. Однако на практике в ряде районов остро ощущается нехватка нотариальной помощи, а в некоторых местах, например в территориально удаленных сельских поселениях, нотариусы просто отсутствуют.



Виды и субъекты нотариальных действий

В этих условиях особую значимость приобретает дальнейшее совершенствование системы нотариата в целях обеспечения наибольшей эффективности его деятельности и доступности для всего населения страны.

На сегодняшний день нотариальная деятельность в Российской Федерации осуществляется специальными субъектами, к которым относятся:


  1. нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе
    (ст. 1 Основ законодательства о нотариате (далее – Основы);

  2. нотариусы, занимающиеся частной практикой (ст. 1 Основ);

Реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, ведет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю в сфере нотариата;

3) должностные лица консульских учреждений Российской Федерации, уполномоченные на совершение нотариальных действий в установленных законом случаях (ст. 1 Основ);



  1. должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение нотариальных действий в установленных законом случаях (ст.1 Основ);

  2. лица, замещающие временно отсутствующего нотариуса, наделенные полномочиями нотариуса в установленном законом порядке для исполнения обязанностей временно отсутствующего нотариуса (ст.20 Основ).

Таким образом, вышеуказанных субъектов можно условно разделить на две группы:

  1. лица, осуществляющие нотариальную деятельность;

  2. лица, наделенные полномочиями на совершение нотариальных действий, чья деятельность по осуществлению отдельных нотариальных действий не является нотариальной деятельностью.

Полномочия данных субъектов в части видов нотариальных действий, правом на совершение которых они обладают, существенно различаются.

Нотариусы, занимающиеся частной практикой, совершают нотариальные действия в соответствии со ст. 35 Основ.

В компетенцию должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных совершать нотариальные действия, входит:

1) удостоверение завещаний;

2) удостоверение доверенностей;

3) принятие мер к охране наследственного имущества;

4) свидетельствование верности копий документов и выписок из них;

5) свидетельствование подлинности подписей на документах.

Законодательными актами Российской Федерации на указанных должностных лиц может быть возложено совершение и иных нотариальных действий (ст.37 Основ).

Должностные лица консульских учреждений Российской Федерации совершают нотариальные действия, изложенные в ст. 38 Основ.

Виды нотариальных действий, совершаемые всеми субъектами нотариального права, четко регламентированы в законодательстве.

Более того, вся их деятельность осуществляется в соответствии с определенным порядком, разрабатываемым на основе единой государственной системы делопроизводства, а также требований и стандартов по учету документов.

Правовой основой нотариального делопроизводства сегодня являются: Основы законодательства РФ о нотариате; Инструкция по делопроизводству в государственных нотариальных конторах РСФСР № 32, утвержденная Министерством юстиции РСФСР 19 августа 1976 г., которая продолжает действовать по сей день, регулируя нотариальное производство не только в государственных нотариальных конторах, но и по аналогии, в конторах нотариусов, занимающихся частной практикой; Приказ Министерства юстиции РФ от 10 апреля 2002 года № 99 "Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах". Порядок совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти в населенных пунктах, где нет нотариусов, устанавливается Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденной Министерством юстиции РФ 19 марта 1996 года. Порядок совершения нотариальных действий должностными лицами консульских учреждений также устанавливается законодательными актами Российской Федерации (например, Консульский устав СССР, утвержденный Указом Президиума Верховного Совета СССР 25 июня 1976 года).

Таким образом, делопроизводство нотариуса четко регламентировано и включает:



  • ведение документации, непосредственно связанной с совершением нотариальных действий;

  • организационно-распорядительную документацию;

  • работу с жалобами, заявлениями и иными письмами граждан и организаций и контроль за их рассмотрением;

  • составление номенклатур;

  • ведение канцелярии и архива нотариальной конторы.

По окончании каждого календарного года все дела подготавливаются для нотариального хранения, систематизируются, описываются. В случае сложения полномочий нотариуса, занимающего частной практикой, его архив передается совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты другому нотариусу. Таким образом, это позволяет обеспечить четкость хранения документов, что в свою очередь гарантирует граждан от возникновения трудностей при необходимости их получения.

Органы местного самоуправления в системе нотариального права

За многие годы нотариат России создал четкую систему организации своей деятельности, непродуманное внесение каких-либо изменений в которую может привести к ее дестабилизации.

Принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона № 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" предусматривает в ст. 4 и 15 наделение органов местного самоуправления полномочием на совершение отдельных нотариальных действий и предусматривает в ст. 12 определение субъектами Российской Федерации минимального количества должностей нотариусов в нотариальном округе.

Разработка системного законодательного акта, четко регламентирующего основания, порядок и условия совершения отдельных нотариальных действий таким субъектами, как органы местного самоуправления, с целью полного обеспечения доступности для населения нотариальной помощи, является одной из приоритетных задач для государства, т.к. в силу больших различий природных условий и неравномерности социально-экономического развития регионов, особенно в сельской местности, низких доходов населения, неразвитости обеспеченности общественным транспортом жители отдельных населенных пунктов, удаленных от административного центра муниципального района, оказываются лишенными возможности воспользоваться услугами нотариуса для совершения самых неотложных нотариальных действий. Однако нельзя забывать, что любые непродуманные решения в этом направлении могут привести к обратному результату: появлению непрофессиональной нотариальной помощи.

В настоящее время исходя из общего толкования Конституции России, в которой закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их должностные лица не имеют право совершать нотариальные действия.

Однако до принятия Основ законодательства РФ о нотариате и Конституции в России значительный объем нотариальных действий успешно выполнялся должностными лицами органов местного самоуправления.

Более того, нельзя не учитывать позицию Верховного Суда РФ, сформулированную на заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации 18 февраля 2004 года. Отвечая на вопрос, вправе ли должностные лица органов местного самоуправления совершать нотариальные действия в населенных пунктах, где отсутствует нотариус, Верховный Суд разъяснил следующее. На период принятия Основ законодательства о нотариате и Инструкции о порядке совершения нотариальных действий органы местного самоуправления входили в единую систему органов государственной власти. Права должностных лиц органов местного самоуправления на совершение нотариальных действий были прямо закреплены в п.10 ст.54 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "О местном самоуправлении в Российской Федерации", где устанавливались полномочия поселковой, сельской администрации на совершение в соответствии с законодательством нотариальных действий.

Таким образом, ко времени принятия Конституции Российской Федерации вопрос о наделении должных лиц органов местного самоуправления правомочием по совершению нотариальных действий был положительным образом решен на федеральном уровне в рамках приведенных выше нормативных правовых актов.

Статья 12 Конституции Российской Федерации провозгласила самостоятельность органов местного самоуправления, исключив их из числа органов государственной власти. Исходя из конституционного статуса местного самоуправления, являющегося формой самоорганизации граждан, п.2 ст.3 Конституции РФ закрепил возможность осуществления народом своей власти путем непосредственного волеизъявления, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. С целью реализации данного конституционного принципа, в п.5 ст.4 Федерального закона от 06октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления федеральными законами отдельными полномочиями Российской Федерации.



На основании изложенного следует сделать вывод о том, что выполнение органами местного самоуправления от имени Российской Федерации определенных государственных полномочий может быть осуществлено лишь в случае прямого указания на это в федеральном законе.

Эта же позиция, применительно к праву совершения нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, нашла отражение в п. 7 ст. 1125 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому это право должно быть предоставлено указанным лицам на основании закона.

В настоящее время на территории Российской Федерации продолжают действовать указанные выше нормативные правовые акты, закрепляющие правомочия органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий.

Данные акты после вступления в силу Конституции Российской Федерации в части названных норм изменений не претерпели.

В ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что должностное лицо органов местного самоуправления может быть как выборным, так и работающим по контракту (трудовому договору), выполняющим в органах местного самоуправления организационно-распорядительные функции.

Полномочием на совершение нотариальных действий в органах местного самоуправления наделены должностные лица данных органов, занимающие должности, которые в настоящее время соответствуют должностям, указанным в п. 3 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий исполнительными комитетами районных, городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 июня 1975 года N 394.

В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации должностные лица местного самоуправления в соответствии с положениями ст. 37 Основ и части 10 ст. 54 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российском Федерации" в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса совершают следующие нотариальные действия:


  1. удостоверяют завещания;

  2. удостоверяют доверенности;

  3. принимают меры к охране наследственного имущества;

  4. свидетельствуют верность копий документов и выписок из них;

  5. свидетельствуют подлинность подписи на документах.

Вместе с тем в ряде регионов указанные нотариальные действия должностными лицами органов местного самоуправления не осуществляются, поскольку в Основах, принятых в 11 февраля 1993 года под органами исполнительной власти подразумевались исполнительные органы местных администраций, которые в соответствии с Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" входили в состав системы органов исполнительной власти Российской Федерации. Поскольку Основы не были приведены в соответствие с законодательством, регулирующем полномочия органов местного самоуправления, Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий, утвержденной Министерством юстиции РФ 19 марта 1996 года под исполнительными органами понимаются исполнительные органы не местного самоуправления, а исполнительные органы государственной власти.

Законодательные новеллы

Сегодня стало очевидно, что без создания четкого и ясного правового регулирования в данной сфере нельзя решить проблему полного обеспечения населения нотариальными услугами в отдаленных и труднодоступных территориях. Проект федерального закона № 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в ряде статей предусматривает передачу полномочий по совершению некоторых нотариальных действий органам местного самоуправления. Учитывая их близость к гражданам и отдельный опыт по совершению нотариальных действий, полагаем, что данные законодательные инициативы в общем заслуживают поддержки с учетом отдельных замечаний.

Реализация данных предложений на практике может осуществляться двумя путями:

1) прямой передачей полномочий по совершению нотариальных действий, т.е. возникновению "обязанности" по их совершению;

2) предоставлением права совершать такие действия.

Для успешной реализации первого пути потребуется решение множества вопросов, к анализу которых и хотелось бы обратиться.

Исходя из того, что регулирование вопросов, касающихся деятельности органов местного самоуправления, согласно Конституции РФ относится к совместному введению Российской Федерации и субъектов Федерации, законодательное решение данного вопроса должно осуществляться как федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации. На уровне Российской Федерации должны быть установлены основные принципы наделения органов местного самоуправления полномочиями по совершению нотариальных действий, на уровне же субъекта – осуществляться дальнейшее законодательное регулирование с учетом федерального законодательства. Таким образом, будет осуществлен баланс между реализацией своих конституционных полномочий Российской Федерацией и ее субъектами. Следует также иметь в виду, что согласно п.п. 28 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации уже отнесено решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальных округах, пределов нотариальных округов в границах субъекта Российской Федерации.

В законодательстве должен быть решен весь комплекс вопросов, касающихся реализации органами местного самоуправления данных полномочий, в целях исключения возможности злоупотребления ими, предоставления ненадлежащих нотариальных услуг и отсутствия контроля со стороны государства за осуществлением нотариальной деятельности.

При решении этого вопроса необходимо исходить из положения ст. 132 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Таким образом, решение этого вопроса в дальнейшем повлияет и на распределение финансирования данной деятельности органами местного самоуправления и осуществление контрольных функций.

Не менее важным представляется и необходимость четкого определения вида муниципального образования, должностные лица которого будут наделяться полномочием на осуществление нотариальных действий. Полагаем, что данное полномочие должно предоставляться только должностным лицам сельским поселений.

На наш взгляд, именно в сельских поселениях нехватка нотариальных услуг стоит особенно остро, что, безусловно, негативно сказывается на интересах граждан, поскольку вызывает определенные трудности при получении нотариальной помощи. Нередко это приводит к тому, что за совершением таких распространенных нотариальных действий, как удостоверение завещаний, доверенностей, свидетельствование верности копий документов, жители сельских поселений вынуждены выезжать далеко за пределы своего населенного пункта, что влечет для них дополнительные материальные и временные затраты.

Вместе с тем сельские поселения, в которых должностные лица органов местного самоуправления будут наделяться полномочием по осуществлению нотариальных действий, должны также определяться на основании ряда критериев, два из которых, на наш взгляд, являются наиболее важными:



  • отсутствие нотариуса в данном муниципальном образовании;

  • наличие соответствующего предложения территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю в сфере нотариата, и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации.

На основании данных принципов перечень сельских поселений в конечном счете должен утверждаться законом субъекта Федерации.

Полагаем также, что на уровне федерального законодательства должно быть четко определено, какие именно должностные лица местного самоуправления могут осуществлять нотариальные действия. Общая формулировка без конкретизации должности или наделение представительных органов муниципального образования правом уполномочивать должностных лиц местного самоуправления на совершения нотариальных действий являются неприемлемыми, поскольку в итоге это приведет к возникновению разнообразной практики в различных муниципальных образованиях. На наш взгляд, такими полномочиями должны наделяться только главы сельских поселений на основании закона субъекта Федерации. При этом реестр данных должностных лиц органов местного самоуправления обязательно должен вестись также органами государственной власти субъектов Федерации.

Считаем необходимым предусмотреть в федеральном законодательстве и определенные требования, которым должен соответствовать глава сельского поселения для осуществления нотариальной деятельности. Такими требованиями могут быть обязательное обучение должностных лиц местного самоуправления правилам совершения нотариальных действий и проведение квалификационного экзамена по результатам обучения на знание правил их совершения. Представляется, что такое обучение и проведение квалифицированного экзамена должно организовываться органом государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с нотариальной палатой субъекта РФ и территориальными органами федерального органа исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю в сфере нотариата.

На уровне федерального законодательства должен быть также четко определен и перечень нотариальных действий, полномочием на совершение которых наделяется глава сельского поселения. К таким нотариальным действиям полагаем возможным отнести следующие:



  1. удостоверение завещаний, за исключением закрытых завещаний;

  2. удостоверение доверенностей;

  3. принятие мер к охране наследственного имущества и управление им;

  4. свидетельствование верности копий документов и выписок из них;

  5. свидетельствование подлинности подписи на документах;

  6. выдача дубликатов документов, удостоверенных и хранящихся в соответствующих сельских поселениях.

Принципиальным является и решение вопроса о характере данного перечня нотариальных действий, исчерпывающим или открытым он будет.

Применительно к должностным лицам органов исполнительной власти, а также к должностным лицам консульских учреждений Основы законодательства о нотариате, как уже говорилось выше, предусматривают, что законодательными актами Российской Федерации на них может быть возложено совершение и иных нотариальных действий. Возможность использования такого подхода и к органам местного самоуправления требует дополнительного анализа.

Деятельность должностных лиц органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий, как и деятельность нотариусов, должна осуществляться в строгом соответствии с единым порядком, который может быть установлен Инструкцией о порядке совершения нотариальных действий, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата.

Не менее важным является и вопрос об оплате. Поскольку должностные лица органов местного самоуправления могут совершать как действия, требующие обязательной нотариальной формы, так и нет, следовательно, за их совершение должностные лица местного самоуправления должны взимать как государственную пошлину по ставкам и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, так и нотариальный тариф.

На уровне федерального законодательства в случае наделения органов местного самоуправления полномочием на осуществление нотариальных действий должны быть также решены следующие вопросы:

материально-техническое оснащение органов местного самоуправления;

ответственность должностных лиц органов местного самоуправления, как уголовная, так и гражданская;

порядок прекращения полномочий должностного лица местного самоуправления по осуществлению нотариальных действий.

При решении вопросов материально-технического оснащения необходимо определиться, за счет каких средств будет осуществляться финансирование: федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации. Полагаем, что если в федеральном законодательстве будет закреплено только право органов государственной власти субъектов наделять органы местного самоуправления полномочием по совершению нотариальных действий, а окончательное решение будет осуществляться на уровне субъекта Федерации, то финансирование должно осуществляться за счет органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативы материально-технического оснащения, а также порядок отчетности о совершении должностными лицами местного самоуправления нотариальных действий должны в любом случае устанавливаться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата.

В федеральном законодательстве следует предусмотреть материальную, и уголовную ответственность должностных лиц органов местного самоуправления за совершение нотариального действия, противоречащего законодательству, разглашение тайны совершения нотариальных действий, которая должна наступать в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Существенным представляется и решение вопроса о порядке возмещения вреда, причиненного такими действиями, гражданину или юридическому лицу. Все законодательные предложения по этому вопросу предлагают только одно решение: возмещение такого вреда должно осуществляться за счет казны соответствующего муниципального образования. Вроде бы совершенно логичное на первый взгляд предложение. Вместе с тем исходя из реальной экономической ситуации реализация данной законодательной инициативы на практике в конечном счете может обернуться полной незащищенностью граждан, пострадавших от незаконных действий должностных лиц органов местного самоуправления.

И наконец, как уже говорилось выше, в федеральном законодательстве должен быть оговорен порядок прекращения полномочий главы сельского поселения по осуществлению нотариальных действий. Полагаем, что данные полномочия будут прекращаться либо с принятием соответствующего закона субъекта Российской Федерации, либо с назначением в поселение нотариуса.



Вышеприведенный анализ свидетельствует о том, что наделение органов местного самоуправления полномочиями по совершению нотариальных действий требует очень основательной проработки этого вопроса с тем, чтобы деятельность данных органов в этой сфере в конечном счете могла бы рассматриваться как действенный механизм, обеспечивающий граждан и юридических лиц реальной возможностью получения квалифицированной нотариальной помощи.

В любом случае необходимо исходить из того, что какое-либо расширение круга субъектов, наделенных полномочиями на совершение нотариальных действий должно всегда носить сбалансированный характер и ни в коем случае не идти по пути массового предоставления данного полномочия другим органам или лицам.

Предложенный для рассмотрения Министерством регионального развития вариант законопроекта № 332114-4, который и был принят в первом чтении 13 октября 2006 г., исходит из того, что главы местных поселений и специально уполномоченные лица местного самоуправления имеют лишь право на совершение отдельных нотариальных действий, следовательно, оно должно осуществляться на безвозмездной для граждан и юридических лиц основе и за счет материальных и финансовых ресурсов только органов местного самоуправления. Такой подход, как нам кажется, не учитывает, что передача государственных полномочий предполагает также и контроль за их реализацией со стороны Российской Федерации.

Передача органам местного самоуправления полномочий по совершению нотариальных действий должна подразумевать невозможность в соответствии со ст. 48 Основ произвольного отказа уполномоченного должностного лица совершить это действие в случае обращения к нему гражданина или юридического лица. В предложенном Минрегионразвития варианте такая обязанность отсутствует, следовательно, на практике такой подход не приведет к беспрепятственной реализации конституционного права гражданин и юридических лиц на получение нотариальной помощи.

Необходимо иметь в виду, что такие нотариальные действия, как доверенность, завещание, принятие мер к охране наследственного имущества, оформляются сложными юридическими документами с соблюдением специальной процедуры и могут быть оспорены в судебном порядке, что может привести к причинению вреда, в том числе имущественного. В принятом в первом чтении варианте указанного проекта федерального закона механизм ответственности органа местного самоуправления не ясен, да и казна поселения не предусматривает расходов по этим статьям.

Еще одна опасность предложений Минрегионразвития заключается в том, что по существу возникнет неограниченный круг должностных лиц, имеющих право совершать нотариальные действия, в частности таких, как удостоверение завещаний, принятие мер к охране наследственного имущества и управлению им. Так как сегодня только сельских поселений в России имеется более 20 000 , то число таких лиц, не обладающих необходимой юридической подготовкой, будет достаточно трудно контролировать со стороны государства, что может повлечь значительные финансовые издержки. Кроме того, право совершать нотариальные действия получат должностные лица органов местного самоуправления и тех поселений, где уже есть нотариусы, либо доступ к ним не является обременительным для граждан, что не будет способствовать расширению оказанию профессиональной помощи силами нотариусов по мере роста спроса на нотариальные услуги.

Непродуманные предложения Минрегионразвития в итоге могут привести к очередной попытке "переложить" на органы местного самоуправления вопросы, требующие надлежащего решения на уровне органов государственной власти.



Действия, приравненные к нотариальным

Интересным и заслуживающим внимания является идея предоставления органам местного самоуправления права совершения действий, приравниваемых к нотариальным. Считаем, что это потребует гораздо меньше финансовых и организационных затрат.

Как известно, современное гражданское законодательство Российской Федерации использует такой институт, как действия, приравненные к нотариальным. Так, ст. 185 ГК РФ предусматривает, что к нотариально удостоверенным доверенностям приравниваются:

1) доверенности военнослужащих и других лиц, находящихся на излечении в госпиталях, санаториях и других военно-лечебных учреждениях, удостоверенные начальником такого учреждения, его заместителем по медицинской части, старшим или дежурным врачом;

2) доверенности военнослужащих, а в пунктах дислокации воинских частей, соединений, учреждений и военно-учебных заведений, где нет нотариальных контор и других органов, совершающих нотариальные действия, также доверенности рабочих и служащих, членов их семей и членов семей военнослужащих, удостоверенные командиром (начальником) этих частей, соединений, учреждений или заведений;

3) доверенности лиц, находящихся в местах лишения свободы, удостоверенные начальником соответствующего места лишения свободы;

4) доверенности совершеннолетних дееспособных граждан, находящихся в учреждениях социальной защиты населения, удостоверенные администрацией этого учреждения или руководителем (его заместителем) соответствующего органа социальной защиты населения.

Доверенность на получение заработной платы и иных платежей, связанных с трудовыми отношениями, на получение вознаграждения авторов и изобретателей, пенсий, пособий и стипендий, вкладов граждан в банках и на получение корреспонденции, в том числе денежной и посылочной, может быть удостоверена также организацией, в которой доверитель работает или учится, жилищно-эксплуатационной организацией по месту его жительства и администрацией стационарного лечебного учреждения, в котором он находится на излечении.

Доверенность на получение представителем гражданина его вклада в банке, денежных средств с его банковского счета, адресованной ему корреспонденции в организациях связи, а также на совершение от имени гражданина иных сделок, указанных в абзаце первом настоящего пункта, может быть удостоверена соответствующими банком или организацией связи. Такая доверенность удостоверяется бесплатно.

Положительно зарекомендовавшая себя практика такой деятельности позволит с полной серьезностью рассматривать возможность наделения по аналогии и органов местного самоуправления полномочием по осуществлению действий, приравниваемых к нотариальным.

В этом случае в Основах законодательства о нотариате должен быть урегулирован ряд моментов, к наиболее важным из которых можно отнести следующие:


  1. определение видов муниципальных образований, в которых будет допускаться совершение действий, приравниваемых к нотариальным, а также четкое наименование должностных лиц, наделяемых таким правом. Полагаем, что, как и в случае наделения органов местного самоуправления полномочием на совершение нотариальных действий, полномочием по совершению действий, приравненных к нотариальным, должны наделяться только главы сельских поселений. Перечень сельских поселений, главы которых вправе удостоверять и свидетельствовать документы, должен также обязательно устанавливаться законом субъекта Российской Федерации с учетом предложений нотариальной палаты субъекта Российской Федерации;

  2. перечень условий совершения действий, приравниваемых к нотариальным:

- недоступность нотариуса для граждан сельских поселений вследствие ограничения последних в перемещении по болезни, старости, необходимости ухода за больными, престарелыми, малолетними или в связи с иными обстоятельствами, ограничивающими для них доступ к услугам нотариуса;

  • письменное заявление жителей соответствующего сельского поселения;

  1. определение видов действий, приравниваемых к нотариальным, полномочием на совершение которых могут наделяться органы местного самоуправления:

  • свидетельствование подлинности подписи на документах;

  • свидетельствование верности копий документов и выписок из них;

  • удостоверение завещаний, кроме закрытых;

  • удостоверение доверенностей.

  1. определение порядка совершения и оплаты (при необходимости) действий, приравниваемых к нотариальным.

Разумно, чтобы все указанные действия совершались главами сельских поселений безвозмездно. Что касается порядка удостоверения и свидетельствования главами сельских поселений документов, приравниваемых к нотариально удостоверенным, а также порядка выдачи дубликатов указанных документов в случае их утраты, то он должен утверждаться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата.

Еще одно предложение о расширении субъектов, имеющих право на совершение отдельных нотариальных действий, касающееся вопроса о наделении командиров воинских частей правом совершать нотариальные действия с участием военнослужащих и граждан, призываемых (поступающих) на военную службу, а также членов их семей в случае отсутствия в поселении нотариуса, не может не вызвать удивление. С учетом положений федеральных законов от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и от 28 марта 1998 № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" не совсем понятно, в чем состоит разница между "военнослужащими" и гражданами, призываемыми на военную службу", поскольку в соответствии с указанными выше законами граждане, призываемые на военную службу, также обладают статусом военнослужащих. Зачем наделять командира воинской части совершенно несвойственными ему обязанностями и полномочиями и какое отношение к нему имеют члены семей, лиц призываемых на военную службу, которые имеют право на получение нотариальной помощи у нотариусов и органов местного самоуправления в случае отсутствия в поселении нотариуса?



И еще раз о численности нотариусов

В тесной связи с проанализированной выше проблемой расширения круга субъектов, обладающих правом по совершению нотариальных действий, находится и проблема определения количества нотариусов, необходимого для обеспечения нотариальной помощи физическим и юридическим лицам в пределах территории нотариального округа, ведь при достаточном количестве нотариусов, их доступности необходимость предоставления органам местного самоуправления права совершения нотариальных действий может отпасть сама собой.

В настоящее время порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, наделения его полномочиями определяется Основами законодательства о нотариате, в соответствии с которыми количество должностей нотариусов в нотариальном округе устанавливается в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой. Данный порядок учитывает численность населения и количество юридических лиц в нотариальном округе, объем нотариальных действий, размер заработков нотариусов, развитость транспортных коммуникаций, другие факторов, среди которых как наиболее важный - возможность финансового обеспечения нотариальной деятельности.

На наш взгляд, данный подход территориальной организации деятельности нотариата обладает рядом преимуществ:


  • обеспечивает равномерное обеспечение граждан нотариальными услугами;

  • позволяет минимизировать правонарушения в сфере отношений собственности;

  • обеспечивает экономическую независимость и самостоятельность нотариуса;

  • позволяет осуществлять эффективный контроль за деятельностью нотариусов;

  • в силу ограниченности числа нотариусов и известности их местонахождения облегчается поиск соответствующей информации, содержащейся в нотариальных архивах, когда это необходимо по закону для органов следствия, суда и прокуратуры и т.д.

Вместе с тем в части определения порядка учреждения и ликвидации должности нотариуса Основы законодательства о нотариате нуждаются в приведении в соответствие с положениями о Министерстве юстиции Российской Федерации и Федеральной регистрационной службе1.

В настоящее время к ведению Федеральной регистрационной службы отнесены правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата. Однако в Основах ряд этих положений до сих пор закреплен за Министерством юстиции России и его территориальными органами. В связи с этим назрела действительная необходимость устранить существующую коллизию, четко и ясно разграничить полномочия в сфере нотариата.

Однако реализация этой, казалось бы, достаточно очевидной задачи вызвала ряд проблем, связанных с появлением законодательных предложений, направленных на упразднение в целом существующего порядка определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе.

Как уже было отмечено выше, согласно Конституции РФ нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Данный подход сейчас успешно реализуется путем предоставления субъектам права определять нотариальные округа и количество должностей нотариусов в этих округах2 на основе критериев, устанавливаемых Российской Федерацией3. Так, в ряде субъектов приняты специальные законы в этой сфере правового регулирования 4. На уровне столицы это правовое регулирование введено в действие Законом г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве", в котором установлено, что численность нотариусов определяется органами государственной власти города исходя из соотношения 1 нотариус на 15 тысяч человек, имеющих постоянную регистрацию по месту проживания в городе Москве, в целях доступности нотариальных действий и учитывая возможность финансового самообеспечения каждым нотариусом нотариальной деятельности.

Вступая в противоречие с Конституцией и иными федеральными законами, указанный выше законопроект № 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в ст. 12 предлагает наделить субъектов Российской Федерации правом определять только минимальное количество должностей нотариусов в нотариальном округе вместо определения необходимого количества, как это делается сейчас. Целью такого нововведения является, по мнению авторов, устранение административного барьера к наделению полномочиями нотариуса, увеличение их численности в интересах населения и налогооблагаемой базы.

Полагаем, что данное законодательное предложение является ошибочным, потому что не учитывает, что количество нотариусов в нотариальном округе не может определяться как минимальное или максимальное число, оно должно быть единственным оптимально необходимым для обеспечения нотариальной помощью физических и юридических лиц в пределах соответствующей территории.

Данная новелла не содержит правовой регламентации соотношения определения минимального количества должностей с принципами самофинансирования, полной имущественной ответственности нотариусов, непредпринимательского характера нотариальной деятельности и публично-правовых, а не гражданско-правовых отношений нотариуса с обращающимися к нему за нотариальной помощью лицами.

Более того, предлагаемый порядок формирования нотариата приведет к ущемлению прав субъектов Российской Федерации, так как лишает их возможности определять общую численность нотариусов.

В связи с этим считаем, что изменение существующего порядка определения должностей нотариусов в нотариальных округах, устранение участия и контроля Федерации в этом процессе неизбежно приведут к утрате государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью (например, при неограниченной численности нотариусов гражданину получить из архива необходимые ему документы будет практически невозможно), злоупотреблениям, криминализации (например, получит распространение подделка завещаний, удостоверение недействительных доверенностей), попадет под удар стабильность института собственности (например, появятся нотариусы-однодневки для удостоверения документов, способствующих незаконному захвату собственности). При нарушении нотариусами законодательства объективно невозможно будет принять меры по устранению таких нарушений в судебном порядке, как это ныне предусмотрено ст. 12, 17, 48 и 49 Основ законодательства РФ о нотариате.



Реализация указанных предложений приведет также к бессистемной "миграции" нотариусов внутри страны, в связи с чем неизбежно возникнет дефицит нотариальной помощи в малонаселенных, отдаленных и других районах, где уже сегодня эта проблема имеет место. Основное количество нотариусов сосредоточится в экономически развитых регионах, таких как Москва, Санкт- Петербург, и иных привлекательных для самофинансирования нотариуса регионах. Решение проблемы возникшего дефицита нотариальных услуг за счет введения дополнительных должностей государственных нотариальных контор вряд будет возможным в связи с тем, что их финансирование должно будет осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, которые и так в настоящее время испытывают финансовые затруднения, особенно в дотационных регионах.

Необходимо также учитывать, что с 1995 года Россия является членом Международного Союза латинского нотариата, основополагающим принципом которого является самофинансирование небюджетного нотариата и в силу этого установление предельного количества должностей в нотариальном округе исходя из численности населения. Такой подход используется в таких странах как Германия, Италия, Франция и др. Например в Германии, по словам Ю. Волльхарда, "при принятии решения о количестве нотариальных должностей управление юстиции, с одной стороны, должно позаботиться о том, чтобы нотариальное обслуживание населения производилось как можно быстрее и чтобы всегда был поблизости нотариус. С другой стороны, не должно быть создано больше нотариальных мест, чем этого требуют обстоятельства, с целью обеспечения нотариусу минимума для его экономической независимости и предотвращения возможности возникновения карликовых нотариатов, чьи владения не имеют возможности собрать необходимый профессиональный опыт".5

Таким образом, реализация указанных выше предложений может привести к тому, что в Российской Федерации будет складываться практика, противоречащая традициям стран латинского нотариата.

Исходя из указанных выше недостатков и проблем полагаем, что необходимо сохранить действующий порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, при котором правом определять количество должностей нотариусов в нотариальном округе наделены субъекты Российской Федерации, а право утверждать критерии определения количества должностей нотариусов остается в компетенции Российской Федерации в целях обеспечения равенства граждан, единой правоприменительной практики и избежания коррупции.

Данный подход не ущемит прав субъектов Федерации, а, наоборот, в полной мере соответствует положениям Конституции Российской Федерации, в которой в ст. 76 закреплено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.



Полагаем также, что на уровне федерального законодательства необходимо установить критерии определения количества должностей нотариусов, к которым можно отнести:

  • обязательность наличия нотариуса в каждом нотариальном округе;

  • расчет количества нотариусов исходя из соотношения один нотариус на 15 тысяч человек. С учетом особенностей административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации при определении количества в малонаселенных местностях может производиться расчет исходя из соотношения один нотариус на 10 тысяч человек;

  • возможность самостоятельного финансового обеспечения каждым нотариусом, занимающимся частной практикой, затрат, связанных с его нотариальной деятельностью и имущественной ответственностью нотариуса;

  • совершения одним нотариусом ежегодно не менее 10 тысяч нотариальных действий;

  • наличия или отсутствия у нотариуса, занимающегося частной практикой, помощника и иных сотрудников;

  • обеспечение региона доступным общественным транспортом.

Таким образом, как в решении проблемы наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению нотариальных действий, так и определения количества должностей нотариусов должен прежде всего использоваться сбалансированный подход, основанный на реальных потребностях по совершенствованию нотариальной деятельности в целях повышения ее эффективности и обеспечения доступности для населения. Полагаем также, что нотариат, являющийся одним из наиболее часто используемых средств внесудебной защиты, заслуживает не только реформирования его деятельности, но и реальных государственных программ, в том числе и финансовых, по укреплению его роли и позиций.



1 Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313; Положение о Федеральной Регистрационной службе, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 №1315

2 Пп. 28 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

3 Часть вторая ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, пп. 16 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе

4 Закон Республики Алтай «Об определении границ нотариальных округов и численности нотариусов в Республике Алтай» 12 января 2006 года N 9-РЗ, Закон Ульяновской области «Об определении границ нотариальных округов и численности нотариусов в Ульяновской области» от 1 декабря 2005 г. № 140-ЗО

5 Волльхард Ю. Общее положение нотариуса // Современный нотариат: Структуры и задачи. Кельн, 1993. С. 186.