Государственный гражданский служащий, его статус в обществе и системе государственного управления - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Перечень должностных лиц Управления Росреестра по Ульяновской области... 1 92.26kb.
Государственный статус образовательного учреждения 2 498.67kb.
О. Н. Калинина Партийно-государственный контроль в номенклатурной... 1 140.11kb.
Московские департаменты правительствующего сената в системе государственного... 1 440.29kb.
Закон республики саха (якутия) о контрольном комитете государственного... 1 73.18kb.
Государственный комитет по науке и технологиям республики беларусь 1 330.4kb.
Классификация операций сектора государственного управления выдержка... 1 336.88kb.
Статья Правовая основа деятельности 1 76.23kb.
Окументы, подтверждающие правовой статус юридического лица 1 25.23kb.
Гражданский союз «За реформы и результат» Гражданский мониторинг... 3 518.99kb.
Название научного направления,научной школы Ведущие ученые в данной... 1 109.61kb.
Семинар «Особенности правового статуса автономных образовательных... 1 111.9kb.
- 4 1234.94kb.
Государственный гражданский служащий, его статус в обществе и системе государственного - страница №1/1



Охотский Евгений Васильевич,

доктор социологических наук,

профессор, заведующий кафедрой
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГРАЖДАНСКИЙ СЛУЖАЩИЙ,

ЕГО СТАТУС В ОБЩЕСТВЕ И СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Государственные служащие Российской Федерации представляют довольно многочисленную социальную группу (общая их численность превышает полмиллиона человек) со своими интересами и ценностными ориентациями, писанными и неписанными правилами служебных и межличностных отношений. Это органическая совокупность специалистов, занимающих государственные должности в системе органов государственной власти и занимающаяся решением управленческих, организационно-распорядительных, информационно-аналитических и иных задач государственного характера. Это социальная общность специально отобранных, профессионально подготовленных, обладающих определенным жизненным и производственным опытом людей, которым, как в свое время говорил Томас Гоббс, «суверен поручает решение определенного круга задач с полномочиями представлять государство»1. Уже поэтому-то только изучение социально-правового статуса государственных служащих, его признаков и критериев представляется одним из наиболее перспективных направлений не только для научных исследований, но и практики институционализации гражданской службы. Тем более в условиях административной реформы, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации.

Актуальность указанной проблематики определяется также и тем, что мы пока далеко не ушли от частно-трудовой трактовки статуса служащего, представляем его как совокупность прав, обязанностей и ответственности по должности. Это узкое понимание статуса и его явно не достаточно для «объемного» представления о роли и месте государственного служащего-чиновника в системе государственного управления. Тем более, если учесть, что правовой статус служащего – это статус государственного человека, действующего от имени и по поручению государства, стоящего на страже интересов государства и высших социальных ценностей общества, несущего ответственность за свои решения перед государством и обществом.

Его статус определяется множеством различного рода атрибутов, параметров и показателей, прежде всего характером власти и формой государства, статусом самой государственной службы. В этом смысле государственный служащий яв­ляется лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных нормами конституционного, административного, финансового и иных отраслей права. В соответствии с действующим законодательством гражданским служащим является гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование, взявший на себя обязательства  по прохождению гражданской службы, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по должности гражданской службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации2. Предельный возраст пребывания на гражданской службе – 65 лет.

Исходной характеристикой социально-правового статуса гражданского служащего является его статус гражданина, который органически включает в себя а) конституционный статус российского гражданина; б) статус специалиста в системе административно-служебных отношений в соответствии с нормами административного законодательства; в) статус федерального служащего или служащего субъекта Федерации в соответствии с нормами федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации (2004 г.), других нормативно-правовых актов, регулирующих государственно-служебные отношения. Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное социальное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес.

Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которое в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества. Неграждане России, лица без гражданства, лица, имеющее двойное гражданство, правом на государственную службу не обладают. Такая практика существует практически во всех цивилизованных странах.

В этом контексте важнейшую роль играет общедоступность гражданской службы. Закон обеспечивает равное право граждан на занятие любой должности гражданской службы без какой-либо дискриминации по социальным признакам. Не допускается установление прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, места жительства, имущественного и должностного положения, отношения к религии, политических убеждений. Главное – гражданство, соответствующее образование, опыт работы, профессионально-личностные способности, репутация и физиолого-психологические качества, которые предусмотрены должностным регламентом.

Второй по значимости характеристикой (признаком) социально-правового статуса гражданского служащего является владение государственным языком Российской Федерации. Таким в нашей стране является русский язык. Казалось бы, что все понятно. Но далеко не всеми однозначно трактуется эта правовая норма. Поскольку в законодательстве не указано, о каком конкретно языке в данном случае идет речь, то нередки случаи, когда русский язык пытаются подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка республики. Нам представляется, что такая позиция продиктована больше политическими соображениями и не имеют ничего общего с реальными потребностями совершенствования системы государственного управления.
Важнейшим по значимости признаком, определяющим правовой статус гражданского служащего, является занимаемая им должность – первичной структурной единицы государственного органа, определяющей место и роль работника в решении задач, стоящих перед данным государственным органом и предъявляющей к работнику определенные профессионально-должностные требования. Должность – это правовое (юридическое) установление, определяющее место человека в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в непосредственном осуществлении или профессиональном обеспечении реализации полномочий государства и каждого конкретного государственного органа.      Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целях обеспечения исполнения полномочий

Государственная гражданская служба реализуется посредством должностей следующих категории:

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Это должности можно определить как должности политических назначенцев. Срок полномочий, на который все они назначены, определяется сроком полномочий их непосредственных руководителей. Ныне должности этой категории занимает более 8,4 тыс. государственных служащих, в том числе в федеральных органах – 2,8 тысячи. Срок полномочий, на который все они назначены, определяется сроком полномочий их непосредственных руководителей. Они уходят в отставку вместе со своим руководителем.

Вроде бы все логично, продумано и практично. Но более пристальный взгляд говорит о том, что за должностями категории «помощников» скрывается немалый политический смысл. Эти должности – это своеобразный «трофей» победителя на выборах в депутаты или губернаторы. Они предназначены для тех, кто помог политику победить и как бы получил право на свое место при власти, на свои привилегии от власти. Такой порядок «добывания» должностей не может не сказаться на том, какие люди приходят на ответственные должности гражданской службы.

Да, формально отбор производится с учетом официально установленных критериев: гражданство, возраст, образование, квалификация, стаж работы по специальности, здоровье. Но главное состоит все же в другом – должностное благополучие обеспечивается не столько профессионализмом управленца-администратора и заслугами перед государством, сколько преданным служением своему руководителю. Вдумавшись, мы обязательно поймем, что работа на должностях категории «помощников» – это служба не столько государству, сколько служба руководителю. Разве удивительно после этого, что здесь больше услужения и личной преданности, чем там, где карьерный успех (при всех сложностях и издержках) гарантируется профессионализмом, личными способностями и достижениями человека.

Поэтому, с нашей точки зрения, правильную позицию занимают те ученые, которые настаивают на «статусном выравнивании правового статуса должностей гражданской службы: объем полномочий, уровень ответственности по должности может и должен быть разный, а вот статус гражданского служащего, как представителя государства – один. Этот момент следовало бы учесть в процессе реализации Программы реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003 – 2005 годы. Только так, как нам представляется, удастся увязать в единое целое государственный интерес, функции данного конкретного государственного органа, статус должности и статус гражданского служащего;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. В повседневной практике их еще называют административными или карьерными. Должности данной категории в наибольшей степени представлены в органах государственной власти: их замещает более 500 тысяч гражданских служащих. О статусе тех лиц, которые занимают эти должности можно судить по следующему: должности высшей группы занимают, например, заместители министров; главные должности – начальники управлений, заместители руководителя секретариата председателя палаты парламента, старший эксперт представительства Правительства Российской Федерации, ведущие должности – заместители начальников отделов, референты председателя палаты парламента, главные государственные инспекторы, старшие должности – ведущие специалисты, начальники служб делопроизводства, старший контролер-ревизор, младшие должности – специалист первой и второй категории, референт, дипломатический курьер;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должность определяет не только место служащего в служебной иерархии, но и требования к лицу, претендующему на ее замещение, прежде всего с точки зрения его профессиональной квалификации и духовно-нравственного облика. Квалификационные требования частично сформулированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 12) и в Указе Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы». В качестве квалификационных установлены специальные требования к: а) уровню и профилю профессионального образования с учетом категории, группы и специализации должностей гражданской службы; б) стажу гражданской службы и опыту работы по специальности; в) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для успешного исполнения должностных обязанностей. При этом четко прослеживается прямая зависимость – чем выше группа должностей, тем строже и выше требования к уровню образования, стажу работы и духовно-нравственным качествам предъявляются к лицам, претендующим на их замещение. Оцениваются они в процессе конкурсного отбора на государственную службу, проведении квалификационных экзаменов и аттестации, при представлении к присвоению очередных классных чинов и званий.

Например, в число квалификационных требований к должностям категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех пяти групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям «обеспечивающих специалистов» старшей и младшей групп входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

И все же социально-правовой статус государственных служащих в наибольшей мере определяются характером их служебных полномочий. Что в принципе и понятно, ведь успешно реализовать ту часть властных полномочий, которые ложатся на плечи государственного служащего, без соответствующих правовых ресурсов, юридических и социально-экономических гарантий, не говоря о чисто человеческих качествах – добросовестность, ответственность, организованность, порядочность, невозможно.


Права государственного служащего раскрывают не только институциональный характер, но и демокра­тизм государственной службы. Под правами государственного служащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правового статуса государственного служащего и правовую регламентацию его служебной деятельности.

Наиболее общие права гражданских служащих установлены Федеральным зако­ном «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 14). Условно их можно раз­делить на три группы: статусные, функциональные и социально-личностные.


К первой группе прав гражданского служащего относятся:

• право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по за­нимаемой должности, критериями оценки качества его работы, показателями эффективности исполнения служебных обязанностей, условиями продвижения по службе (должностного и профессионального роста);

• право на должностной рост путем участия по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы;

• право на ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также на приобще­ние к личному делу своих письменных объяснений, а также других документов и материалов;

• право на защиту сведений о гражданском служащем, на проведение по требованию служащего специального служебной проверки для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

• право на защиту своих прав и законных интересов, включая обжалование в суд их нарушения;

• право на обращение в соответствующие государ­ственные органы для разрешения индивидуальных служебных споров;

• право на надлежащие организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей.


Ко второй группе прав гражданского служащего относятся:

• право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

• право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации - предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственно­сти;

• право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном законодательством, за счет средств соответствующего государственного бюджета;

• право на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
Третью группу прав составляют:

• право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

• право на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной служебной деятельности;

• право на членство в профессиональном союзе для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

• право на отдых, обеспечиваемое установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

• право на медицинское страхование служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

• право на государственную защиту жизни и здоровья, жизни и здоровья членов семьи, а также принадлежащего гражданскому служащему имущества, т.е. право на государственное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности, причинения вреда здоро­вью и личному имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей.

Причем гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от руководителя подобного поручения, т.е. являющегося, по мнению служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения и добиться от руководителя подтверждения этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и даже уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством.

Другое дело недобросовестность или недисциплинированность служащего. Перечисленных прав вполне достаточно для успешной реализации аппаратом и каждым его работником возложенных на них управленческих, информационно-аналитических, экспертно-прогнозных, контрольных и иных полномочий. Главное, чтобы предоставленными законом правами служащий пользовался разумно, добросовестно и, главное, ответственно. К сожалению, на практике так бывает далеко не всегда. О чем свидетельствуют как многочисленные конкретные факты злоупотреблений служебным положением, так и сложившееся в массовом сознание мнение о «преобладании в государственном управлении административного произвола чиновников». Сегодня так считает 41% опрошенных россиян. Многие чувствуют себя беспомощными перед лицом государственного аппарата, убеждены, что при принятии управленческих решений с их мнением никто не считается, что нынешняя административная система не способна оказывать качественные государственные услуги обществу и отдельным гражданам1.

И самый серьезный вывод: государственные служащие сегодня больше заботятся о своих личных, в лучшем случае, ведомственных интересах, чем об интересах государства и граждан.

Недобросовестное отношение к должностным полномочиям, а тем более злоупотребление служебным положением, причиняет вред не только ведомству, государству и обществу в целом, но и лично служащему. И вред этот не меньший, чем тот, который наносится в результате исполнением неправомерных распоряжений. И никакое законодательное закрепление прав стопроцентно не гарантирует от недобросовестности и злоупотреблений.

При этом мы подчеркиваем, что принцип презумпции добросовестности в системе государственной службы действует в полном объеме. Проводя квалификационные экзамены, аттестационные мероприятия, собеседования, оценивая конкретные поступки подчиненного, руководитель должен быть максимально объективным и доброжелательными. Нельзя работать с людьми и управлять коллективом, руководствуясь предубеждением, что подчиненные априори некомпетентны или, скажем, незаконопослушные люди. Государственный служащий – это гражданин страны и вправе рассчитывать на признание, соблюдение и защиту его прав и свобод, что, кстати, является важнейшей конституционной обязанностью государства и соответствующих должностных лиц. Презумпция невиновности – это признание добросовестности (доброй совести) работника, проявление уважения государства к своему служащему.


Служебные права создают необходимые условия для успешной реализации должностных обязанностей, т.е. функций, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они должностными регламентами и статусными характеристиками государственной службы в целом. И уж, во всяком случае, не сводятся к рутинной аппаратной работе – подготовке справочных материалов, проектов решений и инструкций, различного рода совещаний и семинаров, проведению ревизий и контрольных проверок. По содержанию и целевой направленности служебные обязанности гражданского служащего имеют четко выраженный управленческий характер, направлены на решение государственной задачи и не сводятся к чисто организационно-технической деятельности.
В ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основные обязанности гражданских служащих представлены в редакции, которая позволяет классифицировать их следующим образом.

К группе конституционных можно отнести обязанности:



  • соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

  • соблюдать и защищать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

  • не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

  • сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

  • соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральным законом и другими федеральными законами.

К группе функциональных относятся обязанности:



  • добросовестно исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

  • исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, т.е. исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей в порядке под­чиненности, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;

  • строго соблюдать служебный распорядок государственного органа.

К обязанностям профессионально-личностного плана можно отнести:

  • обязанность поддерживать уровень профессиональной квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

  • обязанность беречь государственное имущество, в том числе предоставленное для исполнения должностных обязанностей;

  • обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

  • обязанность соблюдать принципы и нормы служебно-профессиональной этики, правила делового поведения, воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных обязанностей. Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого рода конфликтов. В связи с этим закон также закрепил положение, что гражданский служащий, замещающий должность категории «руководители» высшей группы должностей, в целях исключения конфликта интересов не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Говоря о служебных обязанностях, мы снова выходим на проблему добросовестности.

Не случайно, «в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе» Президент Российской Федерации своим Указом от 12 августа 2002 г. № 885 утвердил общие принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих, многие нормы которого затем были закреплены в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе.

За неисполнение или некачественное исполнение должностных обязанностей гражданский служащий несет не только моральную, но и юридическую ответственность вплоть до уголовного преследования. Говоря об ответственности, мы, конечно, прежде всего имеем в виду позитивную ответственность, говорим об ответственном и высококачественном исполнении служебных обязанностей в соответствии с требованиями закона, должностного регламента и служебного контракта. Ее антипод – безответственность, т.е. безразличное, халатное, а то и преступное отношение к служебным обязанностям. Оно то и влечет соответствующую юридическую ответственность, например, дисциплинарную в форме замечания; выговора; предупреждения о неполном должностном соответствии; освобождения от замещаемой должности гражданской службы и даже увольнения с гражданской службы. При освобождении от должности в связи с дисциплинарным взысканием в отдельных случаях служащий может быть включен в кадровый резерв для последующего замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Существенной составляющей социально-правового статуса гражданского служащего являются законодательно установленные ограничения и запреты по должности (ст.16 и 17 Федерального закона о государственной гражданской службе). Это совокупность социально-политических, экономических и организационно-управленческих факторов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении служащего. Ограничения и запреты устанавливают те границы, выход за которые государство либо однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Ограничения и запреты призваны не допустить конфликта частных интересов служащего и публичных интересов общества и государства: государство не может не учитывать, что обладая властными полномочиями, человек располагает немалыми возмож­ностями использования их в целях, не относящихся к должности и даже противопоказанные ей: в политических целях, в интересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т.д.

Закрепленные законом ограничения и запреты имеют абсолютный характер, действуют в течение всего времени прохождения службы.



О каких ограничениях идет речь? Гражданин не может быть даже претендовать на гражданскую службу и находиться на службе в случае: признания его по решению суда недееспособным или ограниченно дееспособным; осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности, связано с использованием таких сведений; наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению; близкого родства (родители, супруги, дети, братья, сестры) с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставления сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Запреты по гражданской службе можно разделить на четыре группы.
В первую группу составляют запреты политического характера. Служащий не вправе:

  • – замещать должность государственного служащего в случае избрания или назначения на государственную должность. Он не может быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъ­ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Недопустимость представительства гражданского служаще­го в законодательных органах предусматривается в целях недопущения лоббирования им законопроектов с ис­пользованием своих должностных полномочий и в интересах своего ведомства или иных интересов. Принцип разделения власти предполагает не только распреде­ление властных полномочий между органами различных ветвей госу­дарственной власти, но и их взаимное уравновешивание, невозможность ни для одной из ветвей власти подчинить себе другие. Данный принцип не до­пускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а, следовательно, и совмещения депутатского мандата с заня­тием должности в системе государственного управления и наоброт;

  • замещать должность государственного служащего в случае избрания на оплачиваемую выборную должность в профсоюзных органах, в т.ч. и в первичной профсоюзной организации своего государственного органа;

  • использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума, т.е. использование так называемого административного ресурса – действия противозаконные;

– использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. В государственных органах не могут образовы­ваться структуры политических партий, религиозных, общест­венных объединений, за исключением профессиональных со­юзов. Это означает, что в своей служебной деятельности государственный служащий должен исключать какие бы то ни было шаги, направленные на оказание предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям. Его идеологи­ческие воззрения не должны превалировать над законом. Он должен оставаться независимым от лоббистского влияния со стороны граждан, профессиональных, политических и социальных групп. И еще: служащий, замещающий должность руководителя, не должен допускать случаев принуждения подчиненных к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений;

– принимать участие в забастовках, антиправительственных и оппозиционных выступлениях и манифестациях. Более того, он не вправе прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. В Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 175-ФЗ «О поряд­ке разрешения коллективных трудовых споров» дано определение понятия «забастовка» (п. 6 ст. 2). Это временный добровольный от­каз работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Поскольку участие государственных служащих в забастовках парализует работу государственных органов, а, следовательно, влечет за собой серьезную угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан, то работники, принявшие участие в забастовках, не могут оставаться безнаказанными. Они несут строгую юридическую ответственность в соответствии с нормам административного и уголовного законодатель­ства Российской Федерации вплоть до увольнения со службы, а в отдельных случаях и привлечения к уголовной ответственности. Наличие таких ограничений вполне понятно, ведь нарушение перечисленных запретов объективно ведет к деформированию основополагающих принципов демократии и законности. Эти запреты носят социальный политико-статусный характер, создают дополнительные гарантии политической и конфессиональной нейтральности, а значит повышению эффективности профессиональной деятельности гражданского служащего;

– принимать без письменного разрешения награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. По вопросам принятия наград подписывается двустороннее соглашение (нота). Этот документ содержит перечень и описание наград, которыми могут награждаться граждане той или иной страны. При наличии такого соглашения, по сложившейся международной практике, органы го­сударственной власти иностранного государства обращаются в МИД России с извещением о награждении граж­данина Российской Федерации. МИД представляет материал о награждении в Комиссию по госу­дарственным наградам при Президенте Российской Федерации, которая оценивает пред­ставление к награждению и составляет заключение о возможности награждения. На основании заключения председатель Комиссии ви­зирует проект соответствующего указа Президента Российской Федерации;

– допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе и в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, если это не входит в его служебные обязанности.

Названные запреты установлены в це­лях обеспечения государственной целостности, политического суверенитета и единства государственной власти, безопасности и управляемости государства, что полностью соот­ветствует ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Ограничения и запреты является нормами прямого действия, они должны исполняться без каких-либо дополнительных решений, особых разъяснений и толкований.

Ко второй группе запретов можно отнести те из них, которые преследуют цель, с одной стороны, более эффективного использования служебного времени а, с другой, – не допустить, чтобы служащие отвлекались на другие занятия или использовали свои полномочия для противоправного укрепления своего материального благосостояния. Это запреты, касающихся материально-финансовой стороны служебных отношений. Гражданский служащий не вправе:

– участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных законом. Ему запрещено получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. Короче, он не вправе заниматься любой другой оп­лачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности. Все доходы подлежат обязательному декларированию.

Результатом творческой деятельности может быть создание оригинальных, новаторских по содержанию, непов­торимых по форме произведений литературно-художе­ственного, публицистического, музыкального жанра, живописи и т.д. В перечисленных сферах служащий не может оказывать служебного влияния, поскольку в своей основе эти виды деятельности связаны с эмоционально-духовным восприятием окружающего мира;

– осуществлять предпринимательскую деятельность. Более того, даже после увольнения со службы отставной служащий не вправе 1) в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно в свое время входили в его должностные обязанности; 2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

– приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход. В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;

– быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено российским законодательством. Он не вправе «использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов его лично касающихся»1, т.е. гражданский служащий не может обладать какими-либо дополнительными полномочиями, в соответствии с которыми он «получает импера­тивные рычаги давления на государственный орган, непосредствен­но подчиненный ему либо им контролируемый»2;

– получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей. Эта норма действует в отношении государственного служащего и после выхода его на пенсию.

Под подарком понимается безвозмезд­ная передача дарителем вещи в собственность либо имущественно­го права (требования) к дарителю или к третьему лицу, или осво­бождение одаряемого от имущественной обязанности перед кем-либо. Так трактуется это понятие Гражданским кодексом Российской Федерации. Получение подарка за исполнение или неисполнение конкретных должностных обязанностей непосредственно или передача его членам семьи служащего подпадает под признаки уголовного правонарушения.
К третьей группе запретов относятся такие дей­ствия, которые могут быть использованы в целях получения неимущественных выгод. В связи с этим служащему запрещается:

– принимать без письменного разрешения государства награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

– выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории страны за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

К четвертой группе запретов относятся запреты на использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения. Использование государственного имущества и информации в неслужебных це­лях означает, что они несанкционировано используется в личных целях для удовлетворения соб­ственных потребностей. Поэтому служащий не вправе:

– использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

– разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.



Для государственного служащего свобода – это не вседозволенность и игнорирование по своему усмотрению нормативно установленных ограничений его политических, социально-экономических и гражданских прав. Для него свобода – это возможность реализовать свои жизненные интересы, строго сообразуясь с законом и будучи «в ладу с обществом». Гражданская служба – не просто работа, а призвание. Это образ жизни в соответствии с понятиями «законности, разумности и умеренности». Только в таком случае свобода для служащего становится своеобразным инструментом противостояния соблазнам власти, самоограничения желаний и страстей. Только при таком понимании свободы можно рассчитывать, что чиновник будет стоять на страже интересов государства и общества, на своем должностном уровне будет надежным гарантом прав человека и гражданина. Так через статус служащего право в государственном аппарате смыкается с моралью и нравственными ориентирами общества.
К сожалению, эта смычка в современной системе гражданской службы еще недостаточно прочная: общественность рассматривает российское чиновничество как привилегированную, причем далеко не всегда эта привилегированность оправданна, и оторванную от народа социально-статусную группу. Ее авторитет 66% россиян оценивает как невысокий и даже низкий – аппарат больше занят решением своих корпоративных проблем, чем проблем общества и его граждан. Каждый второй опрошенный заявляет, что при обращении в государственные учреждения, он не только не получил помощи, но и столкнулся с действиями, которые напрямую ущемили его достоинство и гражданские права. Чиновник «ничего не задумывает, ничего не предпринимает, ничего конструктивно-созидательного не начинает, но все «запрещает»1, т.е. заняты сугубо канцелярской, бюрократической, фискальной работой. Такому служащему выгодны «пробуксовки реформ», ему не хочется верить, что в аппарате будет наведен порядок – каждый пятый служащий заявляет, что не верит в успех административной реформы, и, естественно, что действует он в соответствии со своей ориентировкой, воспроизводя бюрократизм, коррупцию, безответственность, круговую поруку, мораль так называемой командности. Не это ли имеет в виду В.В.Путин, когда говорит о низкой эффективности аппарата, о групповых интересах, иждивенческих настроениях и благодушном отношении бюрократии к растранжириванию национальных богатств, о ее закрытости и уникальной способности извлекать «административную ренту»2.
И это при том, что закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» однозначно (в нормативном порядке) требует от каждого служащего добросовестного, на высоком профессиональном уровне исполнения должностных обязанностей, не оказывая какого-либо предпочтения политическим, общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам. Служащий не вправе совершать действия под влиянием личных имущественно-финансовых и иных интересов, совершать поступки, порочащие честь и достоинство служащего. Не говоря уже о корректности в обращении с гражданами, уважении к нравственным обычаям и традициям людей, культурным особенностям различных этнических и социальных групп и т.д.

В границах социально-правового статуса государственного служащего перечисленные выше ограничения и запреты уравновешиваются довольно существенным набором государственных гарантий и преимуществ. Гарантии по государственной службе – это совокупность факторов социально-экономического, правового, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения должностных полномочий, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего.

Для обеспечения правовой и социальной защищенности служащих, повышения мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального кадрового состава гражданской службы и компенсации запретов и ограничений гражданским служащим предоставляются государственные гарантии.

В части гарантий служебно-правовой защиты служащих предусматриваются:

1) право на переподготовку (переквалификацию), повышение квали­фикации и стажировку с сохранением должности и денежного содержания на период обу­чения. Причем обучение может организовываться в самых разнообразных формах – самостоятельно, краткосрочные курсы повышения квалификации, длительное обучение в аспирантуре и докторантуре и др.;

2) право на другую государственную должность государственной службы в своем или другом государственном органе в случае реорганизации или ликвидации государственного органа, либо сокращения должностей гражданской службы. Если трудоустроить невозможно, то гражданскому служащему гарантируется профессиональная переподготовка с последующим трудоустройством (возможно в системе государственной службы), причем с сохранением денежного содержания и непрерывного трудового стажа;

3) обязательность получения согласия государственного служащего на перевод его на другую должность государственной службы (или временное прикомандирование), за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством;

3) защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других непра­вомерных действий в связи с исполнением им должностных обя­занностей в порядке, установленном федеральным законом. В ряде государственных структур даже создаются подразделения по обеспечению собственной безопасности. Определенной группе государственных служащих выдается оружие.


Гарантии социально-экономического характера:

1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено законом;

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

3) полноценный отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) медицинское страхование, медицинское и санаторно-курортное обслуживание гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию за выслугу лет. Причем все это за счет государственного бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации;

5) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;

6) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. В случае освобождения служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору;

7) при увольнении выплачивается средний заработок в течении трех месяцев. При прекращении государственной службы в связи с выхо­дом на пенсию гражданский служащий считается находящимся в отставке и сохраняет за собой присвоенный ему квалификацион­ный разряд. Это имеет значение в том случае, если служащий по условиям отставки будет возвращен к исполнению своей прежней или другой должности государственной службы.

8) сведения о доходах и имущественном положении служащего, поступающие в органы государственной налого­вой службы, составляют служебную тайну.

9) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;

10) возмещение расходов, связанных с переездом служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
Гарантии социально-бытового характера:

– гражданскому служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляется в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, служебный транспорт или денежная компенсация за использование личного транспорта в служебных целях;

– гражданскому служащему один раз за весь период гражданской службы может быть предоставлена единовременная субсидия на приобретение жилой площади. Порядок и условиях ее получения определяется соответственно постановлением Правительства Российской Федерации или нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;

Установленный законом перечень гарантий для государственного служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами, законами субъектов Рос­сийской Федерации, правительственными решениями могут быть введены и другие гарантии. Другое дело, что каждое решение относительно усиления действующих и введения дополнительных гарантий, должно быть хорошо продуманным и социально оправданным.


Есть и другая сторона медали: при таких льготах, на фоне нищенского существования миллионов людей начинается «борьба за государственные должности», в аппарате появляется все больше и больше карьеристов и хапуг, большинство служащих (особенно низшего звена) фактически работают не за деньги, а за льготы. Для них главное, чтобы он и его семья были прикреплены к спецполиклинике, имели дачу и государственный транспорт, чтобы ребенок мог ходить в хороший детский сад или ездить в лагерь1.

В этой связи, наверное, правильно было бы поставить вопрос о монетизации льгот работников системы государственной власти и государственного управления, как это, кстати, и предусматривает административная реформа. И принятие такого решения вряд ли следует откладывать до 2007 года: отчуждение государственного аппарата от населения огромно, социальное напряженность начала снова расти, вероятность серьезных социальных конфликтов сохраняется.


Не менее важную роль играют в этом плане меры морального и материального поощрения. В последние годы все более широкое распространение в государственном аппарате получают такие его формы, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой с вручением ценного подарка; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию за выслугу лет;         присвоение почетного звания;    награждение орденами, медалями и другими знаками отличия Российской Федерации.
Основаниями для поощрения являются общественное признание заслуг служащего, успешное и добросовестное в течение более или менее про­должительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности, мужество и героизм, проявленные при исполнении служебного долга. Главное, чтобы поощрение было своевременным, значимым и авторитетным. Только в таком случае оно будет мотивировать высококачественный труд.

Прочный социально-правовой статус государственного служащего, его высокий профессионализм и духовно-нравственный уровень – важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной гражданской службы и государства в целом. Именно поэтому гражданский служащий должен быть не только высокопрофессиональным работником, высоконравственной личностью, но и надежно юридически и социально защищенным. Честь и достоинство принципиального и добросовестного работника, служащего, соз­нающего ответственность перед го­сударством, обществом и гражданами, должны быть неприкосновенны. Только в таком случае от него можно требовать надлежащего исполнения служебного долга, а, значит, преодолеть многие слабости нынешней системы государственной службы.



1 См.: Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного или гражданского. Т. 2. – М., 1991. С. 186.

2 См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон. № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года. Статьи 13 и 21.

1 См.: Социологи власти. Вестник социологического центра РАГС при Президенте РФ. – М., 2004. С. 7.

1 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885. Ст.2.

2 См.: Настольная книга государственного служащего //Под ред. Шкатуллы В.И. – М., 1999. С. 176.

1 См.: Розанов В. Опавшие листья. – М., 2001. С. 185.

2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 года.

1 См.: Новые известия. 2005. 2 февраля.