Руководство по борьбе с коррупцией - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1страница 2
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Работа общественного совета по борьбе с коррупцией при алматинском... 1 85.26kb.
Государственная дума рабочая группа по борьбе с коррупцией в высших... 2 774.59kb.
Что такое коррупция? Под коррупцией 1 281.45kb.
Руководство для государств по совершенствованию законов о борьбе... 1 177.67kb.
Руководство по эксплуатации кнс-0 00. 000 Рэ внимание покупателя! 1 93.07kb.
Закон о предупреждении и борьбе с торговлей людьми 1 298.04kb.
Руководство по электрическому подключению русский 1 104.15kb.
Руководство по эксплуатаци мк 00. 000 Рэ г. Киев -2 2 504.2kb.
Руководство по эксплуатации (далее по тексту «Руководство») 1 91.16kb.
Руководство для судебных экспертов Москва 2007 Методическое руководство 6 2534.69kb.
Руководство по эксплуатации.. Солнечный генератор agm 3 372.77kb.
Джон максвелл воспитай в себе лидера John C. Maxwell. Developing... 6 2556.64kb.
- 4 1234.94kb.
Руководство по борьбе с коррупцией - страница №1/2



РУКОВОДСТВО ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

Центр демократии и управления

Бюро глобальных программ, поддержки и исследований на местах

Агентство международного развития США

Вашингтон, округ Колумбия, США

Февраль 1999 г.



СОДЕРЖАНИЕ




РЕЗЮМЕ

В настоящем пособии представлена общая схема сотрудничества с Агентством США по международному развитию (АМР США) в решении задачи планирования стратегии ответа на коррупцию в обществе. Схема описывает основные причины коррупции, определяет перечень противодействующих им административных и социальных реформ, а также знакомит с методологией выбора соответствующих мер.


В общем случае коррупция является следствием административного устройства государства и позиции, занимаемой обществом по отношению к принятым политическим процессам. Административное устройство, стимулирующее коррупцию, включает обширные властные полномочия государства, которые предоставляют широкие возможности для коррупции, минимальную ответственность, которая снижает цену расплаты за коррупцию, превратные побудительные мотивы деятельности на государственной службе, которые склоняют скорее к самообслуживанию, чем к служению обществу. Общественная позиция, благоприятствующая коррупции, выражается в предпочтении персональной преданности установленным правилам и государственным законам, в терпимости к доминированию политических партий и правящей элиты в политических и экономических процессах.
Возможный ответ на основные причины коррупции включает административные реформы, направленные на ограничение властных полномочий, усиление ответственности и переориентацию стимулов, а также общественные реформы, направленные на изменение позиции общества и мобилизацию политической воли к длительным антикоррупционным действиям. Хотя в настоящем пособии подробно описаны различные виды административных и социальных реформ, стратегия борьбы с коррупцией не может, да и не должна содержать все обсуждаемые административные и социальные реформы. Стратегию необходимо выбирать, учитывая особенности коррупции, а также возможности и условия воздействия на нее.
Поскольку стратегия должна отвечать конкретным условиям данной страны, для разработки стратегии необходимо оценить степень, формы, причины коррупции как в целом по стране, так и в отдельных государственных структурах. В частности, для формулировки стратегии необходимо всесторонне оценить твердость политического стремления к антикоррупционным реформам в правительстве и гражданском обществе.
Возможности для реформ могут возникнуть из реформаторских тенденций внутри правительства, при изменениях в составе правительства, возмущении общества каким-либо скандалом, в результате оппозиционного движения, экономического кризиса или под влиянием давления извне.

Важно также тщательно учитывать наличие потенциальных сторонников и противников внутри правящих партий, оппозиции, судебной власти, военных и других слоев общества. При оценке следует принять во внимание интересы и мотивацию каждой партии, и как это может повлиять на антикоррупционную стратегию.

Если предпосылки для действий против коррупции малы либо отсутствуют, стратегию следует сосредоточить на общественных мерах с тем, чтобы улучшить информированность по проблеме 7коррупции и подготовить поддержку для последующих реформ. Если же существуют конкретные, либо значительные предпосылки, стратегия должна сочетать общественные реформы, направленные на формирование политической воли, с целенаправленными административными реформами. Стратегия должна быть направлена на те государственные структуры (судебная власть, полиция, таможенная служба, органы лицензирования, материально-технического снабжения или налоговые управления), где проблемы коррупции достаточно серьезны, но тем не менее предпосылки для действий реальны (например, есть про реформаторски настроенный министр).
Для деятельности АМР США очень важна ее координация с многосторонними и двусторонними организациями, а также неправительственными организациями. Поэтому в заключительной части пособия описана деятельность других организаций, которые принимают участие в антикоррупционных инициативах.



I. ВВЕДЕНИЕ

Настоящее пособие создано для того, чтобы помочь АМР США и его партнерам в выполнении их миссии по разработке антикоррупционных инициатив. В пособии использованы прогрессивные практические и описанные в литературе достижения в данной области, что позволило создать путеводитель в области стратегий по борьбе с коррупцией. Хотя проблема сама по себе и не нова, возможности действий в данной области появились только в последнее время. Действительно, коррупция не является больше запретной темой, но проблемой, которой политики, бизнесмены, общественные организации, средства массовой информации, доноры из всех регионов противостоят ей открыто.


Возобновившийся интерес к данной проблеме объясняется многими факторами. После окончания холодной войны страны-доноры придают меньше значения идеологическим причинам иностранной помощи, а больше сосредоточены на предпринимательстве и развитии, которые коррупция разрушает. В то же время бизнесмены в условиях глобализации производства и рынка капитала столкнулись с жесткой конкуренцией и стали менее толерантны к расходам и риску, связанным с коррупцией. На другом этапе промышленного производства страны с высоким уровнем коррупции обнаружили, что имеют меньшую инвестиционную привлекательность на конкурентном глобальном рынке.Спустя некоторое время переход к демократии предоставил гражданам возможность использовать свои избирательные и вновь обретенные гражданские свободы (такие, как свобода слова, собраний и т.д.) для противодействия коррупции, для того, чтобы побудить лидеров и оппозиционеров к демонстрации жестких антикоррупционных убеждений.
Настоящее пособие по составлению программы антикоррупционных действий состоит из пяти разделов. В разделе II описаны проблемы развития, создаваемые коррупцией, и четко обоснована необходимость разработки антикоррупционных программ. В разделе III дана общая схема планирования ответных мер. Схема определяет основные причины коррупции, которые вызывают необходимость проведения противодействующих им административных и общественных реформ. Для обеих категорий реформ пособие представляет перечень антикоррупционных мероприятий.

Далее пособие излагает общую схему выбора принимаемых мер для формирования антикоррупционной стратегии АМР США в конкретной стране. Указанная общая схема содержит методологию оценки особенностей коррупции, а также возможностей и условий воздействия на нее. Общая схема связывает оценку со стратегией, предлагая основные принципы выбора приоритетов и последовательности антикоррупционных действий в различных ситуациях.


Раздел IV пособия содержит обзор антикоррупционных усилий, предпринятых АМР США к настоящему моменту. В разделе дана информация об инициативах глобального и регионального бюро в Вашингтоне, а также об инициативах миссий, начиная с 1996 года.

Кроме того, в разделе перечислены возможные механизмы заключения договоров на получение помощи и предложены показатели для оценки подотчетной деятельности.


В разделе V представлен обзор деятельности других доноров и организаций, ведущих антикоррупционную работу. Раздел предоставляет читателям дополнительную информацию об антикоррупционных инициативах, предпринятых в последнее время такими международными организациями, как Мировой банк, Организация экономического сотрудничества и развития (OECD), Международный валютный фонд(IMF) и Организация американских государств(OAS), частными и неправительственными организациями, другими агентствами правительства США.
II. ЦЕНА КОРРУПЦИИ

В общих чертах коррупция - это должностное злоупотребление государственного служащего с целью личной выгоды. К ней относятся односторонние должностные злоупотребления государственными служащими, такие как хищение и кумовство, а также злоупотребления, совершаемые должностными и частными действующими лицами - такие как взяточничество, вымогательство, торговля влиянием и мошенничество. Коррупция возникает как в политических, так и в бюрократических ведомствах и может быть мелкой либо грандиозной, организованной или неорганизованной. Хотя коррупция часто способствует криминальной деятельности, такой как контрабанда наркотиков, отмывание доходов и проституция, она не ограничивается только ими. Для понимания проблемы и планирования мер противодействия важно выявить аналитические различия преступности и коррупции.


Коррупция создает серьезные проблемы для развития. В политической сфере она разрушает демократию и справедливое управление, потому что нарушает узаконенные процедуры. Коррупция на выборах и в законодательных органах снижает ответственность и нарушает представление о фактическом положении дел во время принятия политических решений, коррупция судебной власти отменяет верховенство закона, наконец, коррупция в управлении на государственном и местных уровнях приводит к неравному предоставлению услуг. В более широком смысле коррупция подрывает способность государственной власти к административному управлению, поскольку процедуры игнорируются, ресурсы исчезают, а должностные лица нанимаются на работу или получают вознаграждение безотносительно к показателям своей деятельности. Одновременно коррупция подрывает легитимность государственной власти и такие демократические ценности как доверие и толерантность.

Коррупция подрывает и экономическое развитие, являясь источником искажений и неэффективности. В сфере частной собственности коррупция приводит к увеличению стоимости бизнеса за счет противозаконных платежей как таковых, управленческих расходов на ведение переговоров с должностными лицами и риска разрыва соглашений или раскрытия нарушений. Хотя иногда коррупция приводит к снижению стоимости благодаря снятию бюрократических проволочек, возникающий при этом консенсус только подтверждает, что доступность взяток поощряет должностных лиц к изобретению новых правил и проволочек.

Там где коррупция вздувает стоимость бизнеса, она также искажает правила игры защищая фирмы со связями от конкуренции и. таким образом, поддерживая плохо действующие фирмы.
Коррупция создает экономические искажения и в общественной сфере, поскольку отвлекает государственные вложения на развитие образования в сторону прибыльных проектов, где гораздо выше взятки и незаконные выплаты соучастникам.

Должностные лица, скрывая свои деловые отношения, могут завышать техническую сложность. проектов в общественной сфере, что в дальнейшем приводит к искажению инвестиционной деятельности. Коррупция также ухудшает соблюдение строительных, экологических и других норм и правил, снижает качество услуг, предоставляемых государственными органами и инфраструктурой, усиливает бюджетное давление на правительство.


Эти искажения отпугивают инвесторов и замедляют экономический рост. В количественном выражении анализ 94 стран, выполненный Мауро, показывает, что снижение уровня коррупции на 2,38 баллов по его 10-ти балльной шкале может привести к возрастанию ежегодных инвестиций в страну на 4 процента от величины валового внутреннего продукта(ВВП), и увеличению годового прироста ВВП на душу населения на 0,5%(Mauro 1997) .В докладе Мирового банка “Государство вменяющемся мире, доклад о мировом развитии,1997 год” (The State in a Changing World, World Development Report 1997) указанная связь между коррупцией и инвестициями изучена более детально путем разделения влияния уровня коррупции и предсказуемости платежей и объема производства. Установлено, что инвестиции снижаются главным образом в тех странах, где не только высок уровень коррупции, но и предполагаемые расходы и выплаты все-таки низки.

III. РАЗРАБОТКА ОТВЕТНЫХ МЕР



A. Причины коррупции
Для ответа на угрозы развитию, которые создает коррупция, необходимо понять причины коррупции. В административном аспекте коррупция возникает там, где государственные должностные лица обладают широкими полномочиями, недостаточно подотчетны, имеют искаженные стимулы к действиям. Это означает, что чем больше видов деятельности контролируют и регулируют государственные должностные лица, тем больше существует возможностей для коррупции. Более того, чем меньше вероятность выявления нарушений и наказания, тем больше риск, что коррупция будет иметь место. Вдобавок, чем ниже заработная плата, поощрительные вознаграждения за труд, гарантии занятости, профессионализм в государственных учреждениях, тем сильнее у государственных служащих побудительные мотивы к самообслуживанию, а не к служению обществу. Такой административный аспект предполагает борьбу против коррупции путем следующих мер:


  • Уменьшение роли государственной власти в экономической деятельности (ограничить полномочия)




  • Улучшение прозрачности, укрепление надзора и ужесточение санкций (усилить ответственность)




  • Перестройка условий найма на государственную службу (усовершенствовать стимулы)

Хотя такой подход и дает нам в общих чертах представление о проблеме, он не учитывает социально-обусловленные стимулы к тому, чтобы принимать участие или противостоять коррупционной практике.

На уровень коррупции влияют независимость благоприятных возможностей, расходов, профессиональных стимулов в государственных учреждениях, всеобщая склонность к узаконенным политическим процессам. Многие факторы могут создать предпосылки к тому, чтобы группы или общества нарушали законы.У многих народов, особенно испытывающих нужду или находящихся в состоянии конфликта, склонность к личной преданности в плане семейной или этнической, религиозной или социоэкономической принадлежности перевешивает стремление к соблюдению узаконенных правил. Система покровительства фактически представляет собой обычное средство для того, чтобы обеспечить преимущество через личные, а не законные каналы. В иных случаях к игнорированию официальных норм приводит недостаточная легитимность государственной власти (если власть репрессивна, неэффективна, противоречит культурным традициям или находится в зависимости от иностранного влияния).

Подобным образом доминирование политических партий и правящей элиты в политических и экономических процессах, либо исключение маргинализованных и слабоорганизованных групп из этих процессов, создает для тех, кого система поставила в невыгодное положение, побудительные мотивы к действиям вне системы.


Такой подход предполагает, что антикоррупционные усилия должны быть направлены также и на формирование отношения к коррупции. В наиболее общем случае подобные усилия должны улучшить информированность о цене коррупции для политического и экономического развития страны. Это значит, что общественность нужно убедить в том, что коррупция является в высшей степени ущербной системой взаимоотношений для общества в целом, и что коллективный ущерб со временем перевесит любую возможную краткосрочную личную выгоду. Вместе с улучшением информированности указанные усилия должны побуждать требования реформ, помогая мобилизовать граждан и элиту на включение антикоррупционных действий в политическую повестку дня. Насколько возможно, антикоррупционные усилия должны быть направлены на те структуры, которые порождают внесистемные отношения, например, путем облегчения доступа маргинализованых групп на политическую арену.
Ответ на коррупцию включает, следовательно, административные реформы, направленные на ограничение властных полномочий , усиление ответственности, изменение побудительных мотивов, так же как и общественные реформы, направленные на изменение позиции общества и мобилизацию политической воли на длительную антикоррупционную интервенцию. Перечень возможных ответных мер в пределах этих двух больших категорий достаточно широк. Перечень административных и общественных реформ приведен ниже. Ясно, однако, что невозможно, да и не нужно предпринимать все описанные инициативы в ходе антикоррупционных действий. Набор мероприятий, относительные предпочтения, отдаваемые им, последовательность, в которой инициативы следует предпринять, будут меняться от страны к стране и с течением времени. Поэтому пособие не предписывает модель стратегии борьбы с коррупцией. Пособие скорее дает общую схему анализа проблемы и разработки стратегии, которая соответствует ситуации. После представления описания возможных инициатив пособие знакомит с общей схемой принятия решений о том, что необходимо сделать, в какой последовательности и какой должна быть политическая и экономическая поддержка.


  1. Перечень антикоррупционных мер

Как указывалось выше, действия по борьбе с коррупцией состоят из административных реформ и социальных реформ. Административные реформы включают меры по ограничению властных полномочий государства, усилению ответственности и ориентации стимулов деятельности должностных лиц в сторону общественных интересов. Эти меры направлены на государственные структуры и осуществляются во всех областях и уровнях управления. Общественные реформы, с другой стороны, включают меры по смещению общественной позиции в сторону законных политических процессов и мобилизации политической воли на антикоррупционные реформы.


1. Административные реформы: Ограничение властных полномочий

Приватизация—Приватизации требуются очевидные способы ограничения властных полномочий государства. Устранение государства от экономической деятельности ликвидирует возможности рецидива коррупционных связей в торговле, при найме на работу, в материально-техническом снабжении и при финансировании контрактов. Однако, насколько выяснилось в ходе реализации приватизационных программ, процесс приватизации бывших государственных предприятий и государственные службы сами по себе уязвимы для коррупции. Чтобы гарантировать честность процесса приватизации, необходимы специальные меры, обеспечивающие прозрачность. Кроме того, для успешной реализации приватизационных программ требуется адекватная регуляторная и коммерческая законодательная основа, которая обеспечивает защиту инвесторов и покупателей и создает условия для конкуренции. Если соответствующей основы нет, действия государственных структур, занимающихся приватизацией, могут лишь перенацелить тех, кто ищет прибыли. Из государственного сектора в частный. В самом деле, во многих развивающихся странах и странах переходного периода нерегулируемая или плохо управляемая приватизация обогатила хорошо информированных благодаря занижению цен и переводу государственных монополий в частные.
Либерализация—Либерализация предполагает более простые средства ограничения властных полномочий государства. Ликвидация тарифов, квот, ограничений обменного курса валют, контроля за ценами и лицензирования просто лишит представителей власти возможности получать взятки Одновременно отмена подобного контроля снижает операционные издержки в бизнесе, устраняет узкие места и способствует конкуренции. В последние годы многие страны подтолкнули к либерализации экономики требования, предъявляемые при вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО). Например, вступая в ГАТТ (предшественник ВТО), Мехико уменьшил долю импортируемых товаров, подлежащих лицензированию, с 92 до 22 процентов и понизил средний тариф с 23,5 до 12,5 процента. Страны переходного периода получили в наследство от коммунизма значительное количество запретов, подлежащих отмене. Например в Украине специальная президентская комиссия недавно уменьшила количество лицензий, необходимых для открытия различного рода бизнеса со 100 до примерно 55.
Тендеры на государственные поставки—Тендеры на государственные поставки ограничивают властные полномочия государственных чиновников и таким образом защищается от коррупции. Конкурентное материально-техническое снабжение ликвидирует персональную свободу действий при выборе государственных поставщиков и подрядчиков благодаря процессу предварительной открытой подачи предложений о заключении контрактов и обнародованию понятной процедуры и критериев их отбора. Из-за коррупции механизм материально-технического снабжения может разрушить все усилия, предпринимаемые страной для развития, поскольку доноры придают механизму материально-технического снабжения приоритетное значение. Например итогом Глобальной коалиции в поддержку Африканского политического форума против коррупции в 1997 году стала поддержка Мирового банка правительств Бенина, Эфиопии, Малави, Мали, Танзании и Уганды, которые реформировали свои механизмы государственных поставок. Более того, даже при отсутствии подобного лидерства со стороны государства, частные фирмы могут поощрять конкурентный процесс. Благодаря соглашениям против взяток, таким как “островки прозрачности”, предложенные Transparency International, фирмы, ведущие переговоры о заключении подряда на поставки, договариваются не давать взяток за государственный контракт и объявляют о значительных денежных обязательствах, которые подлежат уплате в государственную казну в том случае, если конкуренция отсутствовала. Фирмы Эквадора, Аргентины и Панамы в настоящее время экспериментируют с такими соглашениям против взяток.
Конкуренция в коммунальном обслуживании —Конкуренция в коммунальном обслуживании уменьшает возможность коррупции за счет ликвидации монополии власти какого-либо государственного учреждения. Это препятствует вымогательству, поскольку потребители могут решить свои проблемы в конкурирующем учреждении, если они столкнулись с незаконными требованиями или услугами. Перекрытие сфер полномочий в случае автотранспортных учреждений или паспортных столов, либо предоставление услуг частными и государственными фирмами в случае доставки почты или вывоза бытовых отходов – вот два способа введения конкуренции в коммунальном обслуживании.


  1. Административные реформы: Усиление ответственности

Усиление ответственности влечет за собой мероприятия, направленные как на улучшение раскрываемости коррупционных деяний, так и на усиление санкций против них. Для лучшей раскрываемости нужны меры, которые улучшают прозрачность и надзор, а усиление санкций включает установление уголовной и административной ответственности, укрепление судопроизводства, усиление ответственности перед избирателями. Ниже дано описание таких мероприятий.


Законы о свободе информации— Законы о свободе информации помогают усилить ответственность, поскольку расширяют прозрачность действий государственной власти. Они нейтрализуют секретные должностные инструкции и заявления о национальной безопасности, которые препятствуют запросам о коррупции. Законы о свободе информации также помогают информировать граждан о процедурах государственных служб, тем самым ограничивая попытки разрушить систему или требовать платы за информацию, которая по закону должна быть открытой. Правительство Уганды, например, сейчас выставляет в соответствующих учреждениях для всеобщего обозрения информацию о правилах, процедурах и плате за государственные услуги, такие как регистрация транспортного средства или открытие предприятия.
Декларирование доходов —Законы о декларировании доходов усиливают ответственность благодаря улучшению прозрачности доходов должностных лиц. Законы требуют от государственных должностных лиц декларировать их имущество и доходы, и таким образом, действуют как сдерживающее средство против обогащения за счет коррупции. В число государственных должностных лиц могут быть включены министры кабинета министров, члены парламента и высшие государственные служащие. В некоторых странах законы требуют декларации доходов при найме и при увольнении из государственного учреждения. Другие законы предписывают ежегодный мониторинг. Многие страны, включая Аргентину, Бразилию, Чили, Никарагуа, Польшу, Съерра Леоне, Уганду, Танзанию, Шри Ланку и Россию, приняли такие законы в последнее время. Хотя в большинстве случаев законы уже декларированы, общественный доступ к ним или проверка их правильности зачастую является проблемой.
Открытость процесса формирования бюджета. - Открытость процесса формирования бюджета усиливает ответственность, так как улучшает прозрачность государственных расходов и доходов. Хотя принципиальные подходы к бюджетам национального и местного уровня одинаковы, большая близость местного бюджета создает стимулы и доступ к участию в процессе формирования бюджета, которые часто теряются на национальном уровне. Поэтому предпринятые в последнее время попытки активизировать формирование прозрачных бюджетов сосредотачивались на местном уровне. Например, характерными особенностями программ децентрализации в Боливии, Парагвае и Эль Сальвадоре были контроль и участие граждан в процессе формирования местных бюджетов.
Системы финансового менеджмента и аудиторские фирмы —Современные системы финансового менеджемента усиливают ответственность, поскольку улучшают прозрачность и ужесточают контроль за действиями государственной власти. Первоначально разработанные в Нью-Йорке как реакция на финансовый крах 1997 года, эти системы применяют высокие технологии для противодействия неправильному финансовому управлению и коррупции. Мероприятия по совершенствованию систем финансового менеджмента включают разработку финансовых компъютерных программ, установку технических средств и обучение бухгалтеров и аудиторов. Инструментарий систем финансового менеджмента включает следующее:


  • Сопоставление данных на быстродействующих компьютерах, которое дает возможность обнаружить такие злоупотребления, как дублирование платежей поставщикам, сотрудников с двойной зарплатой, задержки выплаты пенсий.




  • Компьютеризованный аудит, который позволяет осуществлять выборочную проверку деятельности, подверженной злоупотреблениям.




  • Автоматическая сигнализация, привлекающая внимание к повторяющемуся или неуместному бюджетному маневрированию, или к отклонениям в области высокой уязвимости.




  • Общий бухгалтерский контроль за ценными ресурсами, такими как земельные участки, сооружения, транспортные средства, компъютеры и электронная аппаратура.




  • Единый банковский счет, используемый для консолидации государственных средств и недопущения "внебюджетных" расходов.

Системы финансового менеджмента внедрены во многих государствами Латинской Америки. Например, в 1996 году Аргентина анонсировала программу применения современных методов финансового менеджмента для раскрытия и предотвращения мошенничества в децентрализованной системе социального обеспечения, при взимании таможенных пошлин, в налогообложении, при медицинском страховании и в учреждениях медицинской помощи.


Генеральный инспектор /Омбудсмен/ Антикоррупционные агентства —Такие государственные структуры усиливают ответственность, контролируя действия государственной власти. Вообще говоря, они расследуют заявления о плохом управлении и проводят проверки административных систем, чтобы убедиться в том, что антикоррупционные процедуры соблюдаются. Конкретные сферы ответственности и наименования этих учреждений в разных странах различны. Например, проверка заявлений о коррупции входит в обязанности Генерального инспектора в Уганде, Антикоррупционного Бюро в Танзании и Отделения мониторинга подотчетности и прозрачности в Сьерра-Леоне Часто такие учреждения функционируют только, как омбудсмен - регистрируют жалобы граждан и служат своего рода общественной адвокатской конторой. Иногда, как например боливийский UDECO (Unidad de Defensa Del Ciudadano contra la Corrupcion), они координируют антикоррупционную деятельность других организаций. Другие обладают следовательскими и обвинительными полномочиями (например Трибунал общественной этики в Перу, Защита народа в Уругвае и Директорат по коррупции и экономическим преступлениям в Ботсване. Директорат по коррупции и экономическим преступлениям (DCEC), созданный по подобию аналогичной организации в Гонконге, не только проводит расследования и выступает в качестве обвинителя правонарушителей, но также разрабатывает стратегию предотвращения коррупции и занимается общественным просвещением. Будучи официально под юрисдикцией президента, Директорат действует самостоятельно и имеет право предъявлять обвинения кому бы то ни было по своему усмотрению. Несмотря на препятствия со стороны медленно действующей судебной системы, Директорат гордится большим количеством вынесенных приговоров и собирает штрафы, которые превышают средства, затрачиваемые на его содержание.
Законодательный контроль — Законодательный контроль обеспечивает полномочную проверку исполнительной власти, усиливая контроль там, где доминирующая исполнительная ветвь власти в противном случае будет действовать безнаказанно. Однако, чтобы действовать эффективно, законодательным органам требуются такие ресурсы, как технически компетентный кадровый состав, сильные , обстановке. Во многих странах законодательной власти таких ресурсов недостает и ею манипулируют или подкупают взятками сильные администраторы. В задачу программ усовершенствования законодательных органов и рабочих совещаний, которые помогают членам парламента уяснить роль законодательных органов в государственном управлении, входит укрепление контролирующей дееспособности законодательных органов. Установление такого порядка, согласно которому перед парламентом отчитывались бы антикоррупционные ведомства, а не исполнительные, также способствует усилению законодательного контроля. Недавно конституционные поправки в законодательствах Замбии и Уганды обязали, соответственно Антикоррупционную комиссию и Генерального инспектора отчитываться перед парламентом. вместо главы государства.
Результатом возобновления или установления демократии в конце 70-х годов стало появление во многих странах сильных законодательных органов. Особенно заметно это проявилось в Латинской Америке, где заново восстановленные законодательные органы выполняют лидирующую роль в сражении с коррупцией в исполнительной ветви власти. Наиболее заметным примером такого сражения был импичмент, бъявленный конгрессом президенту Бразилии Фернандо Коллор ди Мелло по инициативе Парламентской Комиссии по расследованиям. Совсем недавно бразильский Сенат сформировал специальный комитет для расследования заявлений о том, что государственные должностные лица причастны к мошенничествам при продаже государственных облигаций. Другой пример- парламент Кувейта стал весьма решительным после восстановления порядка в результате войны в Персидском заливе. Недавно он обнародовал информацию о том, что королевская семья имеет обыкновение требовать незаконной выплаты денег за оказываемую поддержку, и разоблачил коррупцию при материально-технических закупках в Министерстве обороны..
Горячие линии и защита информаторов— Горячие линии усиливают ответственность благодаря поддержке сотрудников, бизнесменов и граждан, которые информируют о фактах коррупции. Нередко используют горячие линии государственные структуры, ответственные за расследование таких фактов. Например, в Гонконге Независимая комиссия против коррупции открыла горячую линию и гарантирует, что каждое заявление будет расследовано. Комиссия также обеспечивает защиту тем, кто дал информацию, разрешая должностным лицам доступ к папкам с информацией только по принципу "знания необходимы". Тем не менее, в тех случаях, когда анонимность не может быть гарантирована, те, кто выражает протест против коррупции, нередко подвергает себя опасности. Во многих странах информаторов часто увольняют или наказывают, подвергаются административному преследованию и насилию. Поэтому антикоррупционная деятельность нуждается в законодательстве, которое защищало бы информаторов от служебных санкций или даже обеспечивало вознаграждение. Уганда в настоящее время фактически учитывает рекомендации о вознаграждении государственных служащих предоставивших информацию, которая привела к успешному возмещению растраченных государственных средств.
Санкции— Применение санкций за коррупционные деяния является важным шагом к установлению ответственности. Большей частью санкции содержатся в законодательстве, в последнее время вступившем в силу во многих странах, которое относит коррупцию к уголовным преступлениям. Так в Уганде в 1995 году Комиссия по законодательным реформам постановила, что все растраченные деньги должны быть возвращены государству, незаконно присвоенная собственность или товары подлежат конфискации и минимальный окончательный приговор должен быть вынесен по каждому преступлению. Аналогичным образом в Малави Актом о коррупционных действиях 1995 года предписывается уголовное наказание за вымогательство, предложение и получение взяток, и санкционировано возмещение незаконных доходов, полученных в результате коррупции.
В некоторых странах уголовный кодекс позволяет предъявить обвинение не только при непосредственном доказательстве взяточничества, но и за обладание материальными ценностями и доходами, появление которых нельзя объяснить легальной деятельностью. Такие законы были успешно использованы в Колумбии против наркобаронов и в Мексике против брата бывшего президента Карлоса Салиноса де Готари. Некоторые страны, такие как Таиланд и Гонконг, даже возложили на обвиняемых бремя доказательства -от государственных должностных лиц могут потребовать показать доказательства того, что его или ее богатство, а возможно и их ближайших родственников, было приобретено законным путем. Это положение оказалось камнем преткновения -при обсуждении Межамериканской Конвенции против коррупции 1996 года. Многие латиноамериканские страны доказывали, что требование от государства доказательства незаконности обогащения будет неэффективным и что бремя доказательства должно быть возложено на обвиняемых. Соединенные Штаты утверждали, что презумпцию невиновности следует считать конституционным принципом. В конце концов договаривающиеся стороны пришли к этому последнему утверждению.
Помимо того, что коррупцию относят к уголовным преступлениям, государства могут вводить санкции за малозначительные случаи коррупции вне официального законодательства. Власти могут увольнять государственных служащих, принимавших участие в коррупционных сделках и объявлять их не имеющими права на пенсионное обеспечение или не имеющими права поступать на государственную службу. Власти могут также не предоставлять коммунальных услуг тем пользователям, о которых стало известно, что они предлагали взятки, или лишать их права подачи предложений о заключении контрактов на материально-техническое снабжение и приватизационных контрактов на долговременной основе или на определенный период.
Судебная реформа — Ответственность должна подкрепляться не только введением санкций, но и в справедливом приведением их в исполнение. Без приведения в исполнение самые жесткие законы не оказывают влияния на снижение уровня коррупции и могут питать всеобщий цинизм по поводу реформаторских усилий. Чтобы все-таки установить ответственность государственных служащих по антикоррупционным законам, судебным органам необходима как независимость от исполнительной ветви власти, так и административно-организационные возможности. Укрепление судебной независимости включает пересмотр процедур утверждения и назначения на должности, вознаграждения и отстранения от должности судей и прокуроров, чтобы оградить их от политического влияния. В некоторых случаях судебные реформы вводят независимого обвинителя, который наряду с общественным обвинителем занимается рассмотрением дел, возбужденных против высших должностных лиц. Между тем, укрепление административной независимости судебной власти включает и усовершенствование системы судов таким образом, чтобы обеспечить быстроту и беспристрастность судебных процедур. Этого можно достичь путем повышения квалификации и расширения штатов, улучшения правового обучения, принятия кодексов, регламентирующих поведение судей, адвокатов, служащих и сторон в судебных процессах, и укрепления дееспособности следствия.
За последние годы наиболее широкие усилия, направленные на укрепление независимости и дееспособности судебных органов, были предприняты в Латинской Америке. Многие страны в этом регионе предприняли амбициозные реформаторские действия для улучшения профессиональной квалификации, усовершенствования процедур, улучшения инфраструктуры судов, часто с помощью доноров. Наиболее заметные действия были направлены на укрепление органов прокуратуры. Например, в 1991 году в Колумбии уголовно-процессуальный кодекс предоставил существенные полномочия на проведение расследований Генеральному налоговому инспектору (Fiscalia General ), Генеральному адвокату (Attorney General). Это должностное лицо назначается на четырехлетний срок Верховным судом и не может быть отстранено от должности или переназначено. Колумбийский Генеральный налоговый инспектор (Fiscal General) Алонсо Вальдивьезо приобрел международную известность благодаря ведению судебного дела против наркобаронов и высших должностных лиц в правительстве. Действуя в условиях административной и бюджетной автономии, прокуратура проводит расследование и предъявляет обвинение на рассмотрение суда, направляет и координирует Судебную полицию, защищает пострадавших, свидетелей и других участников , вовлеченных в судебную процедуру. В качестве другого примера можно привести закон, принятый в Гондурасе ( Honduran Public Ministry Law ) в 1993, в соответствии с которым создана независимая и автономная Генеральная налоговая служба ( Fiscalia General). Среди пяти ее агентств есть Генеральная налоговая служба против коррупции (Генеральный адвокат против коррупции ) - Fiscalia General contra la Corrupciуn (Attorney General against Corruption), которая обладает значительными ресурсами и штатом. Впервые в истории страны Генеральная налоговая служба выдвинула обвинения против широко распространенной коррупции в военном ведомстве.
Независимо от подобных судебных реформ сдвиги в политике также могут предоставить возможности для положительных перемен в судебной системе. Верховный суд Индии, представляя интересы государства при

рассмотрении судебного иска, предъявленного журналистами, оказал давление на следователей, чтобы прекратить задержку судебных слушаний.


Выборы —Свободные и честные выборы - важный инструмент поддержания ответственности и подотчетности государственных должностных лиц. Граждане могут отзывать свои голоса, отданные за должностное лицо, в качестве санкции против коррупции и выбирать оппозиционных кандидатов, которые осуждают подобные деловые отношения. Так, например, в Мексике, Танзании и Болгарии избиратели отдали голоса за кандидатов оппозиции, стоящих на антикоррупционной платформе. Однако, для того, чтобы служить средством контроля за действиями должностных лиц, выборы должны быть подкреплены четкими гарантиями гражданских свобод голосовать и быть избранным, также как и гарантий честности процедуры выборов. Финансовые кампании особенно вызывают сомнения в честности и могут быть очень большим источником коррупции. Поэтому реформы порядка проведения финансовых кампаний, которые ограничат или установят правила благотворительности, потребуют открытости фондов, предоставят свободное эфирное время на телевидении и ликвидируют внебюджетные государственные источники финансирования, являются важной составляющей ответственности.
Опросы общественного мнения показывают широкое одобрение деятельности суда, распространенной сейчас на защиту окружающей среды и защиту потребителей, здравоохранение, финансовые кампании и рыночные реформы. Опросы общественного мнения квалифицируют его, как пользующийся наивысшим доверием в Индии институт, за которым идет пресса, а на последнем месте стоит парламент.
3. Административнщ-организационные реформы: Стимулирование перестройки
Административные реформы, направленные на борьбу с коррупцией включают также введение стимулов, которые поощряют этическое поведение в государственных учреждениях. Такие стимулы выводят на первое место активный менеджмент человеческих ресурсов с целью формирования профессиональной ответственной рабочей силы. На первом этапе реформирования кадровой системы могут быть ликвидированы ненужные должности и уменьшено количество занятых путем прекращения найма и естественной убыли рабочей силы (в результате ухода на пенсию или прекращения трудовых отношений работником), оформления пенсий, освобождения от должности, исключения из списочного состава фиктивных работников. Кадровая система может также сделать более объемными должностные обязанности, ввести положения, направленные против семейственности при распределении должностей, разработать этические кодексы и по мере необходимости проводить обучение.. Система оплаты должна обеспечивать прожиточный уровень, а также гарантировать вознаграждение, которое привлекало бы и удерживало квалифицированный персонал. В некоторых случаях увеличение зарплаты может финансироваться за счет уменьшения численности рабочей силы. Кроме того, стимулы, которые ориентированы на исполнение служебных обязанностей могут поддерживать моральное состояние, профессионализм и производительность. Система может связывать исполнение служебных обязанностей с вознаграждением или таким безденежным поощрением как более перспективные задания, назначение на влиятельную должность, общественное признание и профессиональные награды. Регулярные оценки качества исполнения служебных обязанностей становятся необходимой составляющей системы стимулирования.
В 1980-х Гана осуществила административно-организационные реформы налоговых и таможенных ведомств. Правительство отстранило от занимаемых должностей или отправило в отставку наиболее коррумпированных правительственных чиновников, увеличило денежное содержание и улучшило условия работы и предложило стимулы для исполнения служебных обязанностей для отдельных работников и Национального налогового управлени в целом. Были установлены уровни налоговых сборов, и Национальное налоговое управление получало премию в размере 3,5 процентов от суммы собранных налогов и 2,5 процента от суммы таможенных сборов. В результате с 1984 по 1988 год налоговые и таможенные сборы выросли с 6,6 процента до 12,3 процента ВВП .
4. Общественные реформы: Изменение общественного отношения и мобилизация политической воли.
В дополнение к административным реформам, действия по борьбе с коррупцией включают общественные реформы, направленные на изменение общественной позиции в отношении к узаконенным политическим процессам и на мобилизацию политической воли к переменам. Общественные реформы порождают новую информацию о цене и случаях коррупции, стимулируют требования об изменениях и дают данные о том, что необходимо изменить. Общественные реформы также помогают государственным структурам упростить контроль и защиту со стороны гражданского общества. Societal reforms also foster structures to facilitate monitoring and advocacy by civil society. Без мобилизации гражданского общества правительства вряд ли в состоянии пройти через антикоррупционные реформы, поскольку попадут в зону политических проблем
Опросы общественного мнения -- Опросы общественного мнения работают на изменение общественного отношения и мобилизацию политической воли, потому что позволяют обозначить проблему и сфокусировать направленные на ее решение усилия. Опросы общественного мнения могут быть адресованы коррупции непосредственно (т.е. изучение представлений о коррупции) или касаться ее в политически неустойчивой ситуации опосредованно (например, изучение почтового обслуживания ) Опросы общественного мнения содержат вопросы частным лицам и бизнесменам об их представлении о коррупции или опыте коррупционных отношений, и часто порождают возможность сравнивать различные ветви и уровни власти при проведении опросов в национальном масштабе или различные страны при проведении международных опросов. В ежегодном Индексе восприятия коррупции Трансперенси Интернешнл использует данные семи международных опросов, общественного мнения деловых людей, политических аналитиков и широкой общественности для оценки уровня ощущения коррумпированности почти в 50 странах. Напротив, опросы общественного мнения, касающиеся почтового обслуживания, содержат вопросы к пользователям общественных учреждений об их удовлетворенности конкретной службой, такой как коммунальные службы, жилищное строительство, здравоохранение или образование. Хотя такие опросы могут выяснить общие расходы, время ожидания, время, потраченное на заключение договора о предоставлении услуг, они не содержат вопросов об оценке уровня коррупции. Тем не менее такие опросы дают немаловажную информацию, которая помогает планировать реформы, вести мониторинг результатов и, наконец, заставляет службы более ответственно относиться к требованиям граждан. Институт экономического развития (EDI) Мирового банка и CIET International оказали помощь в проведении опросов общественного мнения, касающихся почтового обслуживания, правительствам Боснии, Никарагуа, Танзании, Уганды, Мали и Иордании.
Кампании по связям с общественностью— Кампании по связям с общественностью работают на улучшение представления о вреде, который причиняет коррупция и путях победы над ней. Используя средства массовой информации, общественные акции или школьные программы, они высвечивают взаимосвязи между коррупцией и неудовлетворительной деятельностью государственных структур, низким уровнем инвестиций, малыми темпами развития и большим неравенством в обществе. Они также подчеркивают права граждан на получение услуг и показывают, что коррумпированные государственные чиновники расхищают общественные деньги. Одновременно такие кампании ясно формулируют методы предоставления информации о коррупционной деятельности и пропаганды реформ. Как только люди почувствуют, что они уже участвуют в уничтожении коррупции и поймут, что могут что-то для этого делать, они начнут требовать более энергичных действий от своих представителей и большей политической решимости. Среди инициаторов кампаний по связям с общественностью находятся Poder Ciudadan - аргентинская неправительственная организация (НПО) , которая создает радио и телевизионные передачи, разоблачающие коррупцию, и выделяет средства на антикоррупционные плакаты протеста для школьников; а также Независимая комиссия против коррупции в Гонконге (Hong Kong's Independent Commission Against Corruption), которая использует пресс-релизы, объявления, информирующие общественность, интервью, документальные фильмы, плакаты, информационные брошюры и листовки, митинги, общественные обсуждения, работает над учебными планами школ и университетов, чтобы донести антикоррупционные идеи до общественности.

Журналистские расследования— Журналистские расследования помогают формированию антикоррупционной позиции общества и мобилизуют политическую волю к реформам. Из разоблаченных корупционных деяний информация о расследовании выявляет общедоступные представления о коррупции и оказывает давление на правящие круги с требованием перемен. Именно риск разоблачения побуждает правительства подвергать цензуре прессу и заключать в тюрьмы журналистов. Тем не менее свободы печати для борьбы с коррупцией еще недостаточно. Во многих странах журналистов необходимо учить методам расследования, соблюдению профессиональных норм, организации новостного пространства. В Танзании и Уганде EDI организовал рабочие совещания для обучения журналистов, занимающихся расследованиями. Совещания были запланированы для повышения профессиональных навыков и достоверности сообщений журналистов , для укрепления убежденности средств массовой информации в необходимости борьбы с коррупцией.
Общественная (гражданская) адвокатура —Гражданское общество, когда оно имеет свободу организовывать и действовать, может стать жизненно важным участником в деле развития и укрепления этических методов отношений в общественном секторе. В то время как растущее число организаций общественной (гражданской) адвокатуры (CAOs) стоит на пути борьбы с коррупцией, множество других общественных организаций может участвовать в этом процессе, не будучи специально ориентированными на такую цель. Как наиболее убедительный пример, бизнес и профессиональные объединения могут быть вескими защитниками правительственных реформ и одновременно действенными защитниками профессиональных норм и профессионального саморегулирования. Например, в 1996 году Международная торговая палата приняла правила поведения, которые запрещают вымогательство и дачу взяток для любых целей. Палата работает с национальными правительствами, чтобы ввести в действие или укрепить законодательство противодействующее вымогательству и взяточничеству. Подобным же образом объединения адвокатов и бухгалтеров поставили задачу борьбы с коррупцией и ввели эту тему в повестку дня собраний. Религиозные группы, такие как Исламская община (Islamic community) в Индонезии тоже могут призвать своих членов и политических лидеров к противостоянию коррупции. Общественные адвокатуры были созданы также для анализа проблемы коррупции, контроля за государственными должностными лицами и защиты правительственных реформ. Небольшое число из более чем 70-ти национальных отделений Трансперенси интернешнл всецело ориентированы на борьбу с коррупцией, в то время как направленность других более широка. В Болгарии Центр по изучению демократии более широко занимается экономическими и законодательными реформами, Гражданский альянс (Alianza Civica) в Мексике нацелен на развитие конкуренции и усиление ответственности политической системы, ….. Groupe Nouvelle Ethique в Бенине работает над изменением общественного отношения к труду, образованию, демократии и к коррупции. Неправительственные организации (НПО) в других областях, таких как охрана окружающей среды и здравоохранение, также развивают свои потенциальные возможности защиты прозрачности и добропорядочности . Таким образом, во многих странах сформирована широкая коалиция по борьбе с коррупцией. Мероприятия по укреплению их усилий включают обеспечение технической поддержки, обучение по методическим, финансовым и организационным вопросам, создание и поддержка окружающей среды, которая позволит им быть финансово независимыми.
следующая страница >>