Преподаватель кафедры упд мви фпс россии капитан юстиции Шульгин И. В - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
Преподаватель кафедры упд мви фпс россии капитан юстиции Шульгин И. В - страница №1/1

Пограничная служба Российской Федерации: военная организация, правоохранительный орган или специальная служба?


Преподаватель кафедры УПД МВИ ФПС России капитан юстиции Шульгин И.В.
Любое государство, как известно, начинается с границ. Именно граница является той точкой отсчета, которая предопределяет начало и в то же время окончание пределов действия государственного суверенитета на определенной территории. Учитывая это, большинство стран мира прилагают значительные усилия по обеспечению действенности института суверенитета и в том числе посредством осуществления комплекса мероприятий, направленных на организацию надежной охраны собственных границ. Для реализации этой задачи они, как правило, создают специально уполномоченные по охране границы органы, либо передают охранные функции полицейским или сугубо военным ведомствам. Так, например, в Литве это пограничные подразделения Департамента охраны края, в Турецкой республике, приграничные группировки Сухопутных войск и командование береговой обороны Министерства внутренних дел, в Иране - это Силы охраны правопорядка, в Соединенных Штатах Америки - Береговая охрана Министерства транспорта США и Национальная гвардия, структурно входящая в состав сухопутных сил. В России же охрану государственной границы осуществляет орган, специально созданный на рубеже 1993-94 годов для этих целей - Пограничная служба РФ. Но что же такое Пограничная служба России по сути? Каковы ее место и роль в механизме государственной власти? И самое главное, к какому типу государственных органов ее можно отнести: военным, правоохранительным или специальным службам? Вряд ли кто-то с твердой уверенностью сегодня может ответить, на эти казалось бы, на первый взгляд не существенные и простые вопросы. Единодушия здесь нет даже между самими сотрудниками Пограничной Службы России. Вместе с тем все эти вопросы представляются достаточно важными постольку, поскольку полные и объективные ответы на них формируют у общества, отдельных граждан, самих сотрудников пограничной службы определенные представления о целях и задачах деятельности по охране государственной границы, о характере правоотношений, складывающихся в этой области и порядке их регулирования, о должном отношении к выполнению своих служебных обязанностей и понимании ответственности перед обществом и государством.

В настоящей работе мы хотим представить собственное видение данных проблем, причем основанного прежде всего на глубоком анализе некоторых исторических аспектов становления и функционирования пограничной охраны России, имеющейся нормативно-правовой базы, регламентирующей спектр пограничных вопросов и с учетом практической деятельности органов и войск Пограничной службы России в условиях новейшего времени.

Конституция Российской Федерации провозглашает (ст. 2): “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства”. В соответствии с этим основополагающим постулатом государство разрабатывает и создает систему особых органов исполнительной власти, предназначенных для защиты прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, суверенитета и территориальной целостности государства. Наряду с этим оно осуществляет комплекс мер, направленных на повышение эффективности деятельности этих органов.

Эта работа осуществляется в том числе и посредством образования новых, реорганизации и упразднения действовавших ранее правоохранительных органов. Особую актуальность и значение в России подобный процесс приобрел с начала 90-х годов. Тогда, в результате достаточно известных событий августа 1991 года, а затем и октября 1993 года были сформированы новые концептуальные подходы относительно вопросов дальнейшего государственного строительства. Как следствие этого, существенной перестройке была подвергнута не только сложившаяся к тому времени система правоохранительных органов, но и собственно сами эти органы. Вместо основных пяти ранее существовавших правоохранительных органов (Суды, МВД, КГБ, Прокуратура и Министерство юстиции), прежде всего за счет реорганизации Комитета государственной безопасности (на момент реорганизации Министерство безопасности) и отчасти Министерства внутренних дел, а также нормативного закрепления за некоторыми ранее существовавшими органами функций, носящих очевидный правоохранительный характер, в Российской Федерации сложилось целое сообщество правоохранительных органов. Одним из вновь образованных органов была и Пограничная служба России. Ранее охрана государственной границы находилась в ведении уже упомянутого нами выше Комитета государственной безопасности, который имел в своем составе органы пограничной охраны, объединенные в свою очередь в Главное управление пограничных войск. Здесь применительно к исследуемой теме важно отметить: исторически сложилось так, что пограничная охрана России, и в том числе бывшего СССР, никогда структурно не входила в состав исключительно военных ведомств, а осуществляла свою деятельность будучи самостоятельным органом с военной организацией (ОКПС), либо входила в состав правоохранительных или иных органов государственной власти (Наркомат финансов, ВЧК, НКВД, МВД, КГБ, МБ). Сегодня Пограничная служба представляет собой самостоятельное, обособленное, централизованное на федеральном уровне государственное ведомство. Вместе с тем становление Пограничной службы как системы глубоко взаимосвязанных между собой звеньев еще не закончено, новые задачи, которые поставило перед органами погранохраны время и способы их выполнения во многом еще находятся в апробации, а глубокие общественные представления о деятельности Пограничной службы еще только формируются. В этих условиях мы предпринимаем попытку все же разобраться в тех вопросах, которые сформулированы выше.

Представляется, что начинать здесь нужно с определения сущности и содержания таких понятий, как: военная организация, правоохранительные органы и специальная служба, так как они нам видятся. Но заметим сразу, что на сегодняшний день не один нормативный правовой акт этих понятий не определяет, хотя упоминания о них в некоторых документах нормативного характера, учебных пособиях, монографиях, периодических изданиях все же имеются. Имея в виду это, под военной организацией мы прежде всего понимаем совокупность соподчиненных в установленном порядке органов и иных подразделений, основу системы которых составляют вооруженные формирования, укомплектованные кадровым и переменным составом сотрудников, (в самом широком смысле этого слова) пользующихся статусом военнослужащих и осуществляющих свою деятельность в режиме установленном законодательством о военнослужащих и военной службе.

Как видно из приведенного выше определения, основными характерными чертами, определяющими сущность понятия военной организации, прежде всего являются:

- построение в установленном порядке системы органов и подразделений, основу которых составляют вооруженные формирования;

- наделение подавляющего большинства сотрудников системы статусом военнослужащих;

- регламентация отношений, возникающих в результате реализации сотрудниками своих прав и обязанностей, осуществляется на основе законодательства о военнослужащих и военной службе.

Что касается дефиниции “правоохранительные органы”, то это сложившееся в основном на практике понятие особенно популярно именно сегодня, и, хотя, как указывалось ранее, ни в каких законодательных актах оно не раскрывается, тем не менее многие ученые - правоведы формулируют его исходя из собственных представлений о правоохранительной деятельности. Результаты этих представлений мы можем встретить в издаваемых ими учебных пособиях, многочисленных монографиях и публикациях. Так, например, К.Ф.Гуценко и М.А.Ковалев в частности говорят: “Обеспечением правопорядка и законности специально занимается значительно меньший круг органов, те, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли. Их принято именовать органами охраны правопорядка, т.е. органами, которые призваны охранять установленный Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России”.1 Более точно и конкретно по этой проблеме высказывается в одном из учебных пособий кандидат юридических наук, доцент В.К.Бобров, он отмечает: “…в общей массе государственных органов имеются такие, которые создаются и действуют специально в целях защиты и охраны права в стране, т.е. для осуществления деятельности, получившей наименование правоохранительной”.2 В свою очередь еще более полное определение содержится в Большом юридическом словаре, который раскрывает его следующим образом: “Правоохранительные - органы это государственные органы, основной функцией которых является охрана законности, безопасности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью”.3 Представляется, что все эти определения являются верными, но вместе с тем ни одно из них, на наш взгляд, не содержит того квалифицирующего признака, идентифицировав который в деятельности того или иного органа, можно было бы с уверенностью отнести его к числу правоохранительных. Таким признаком можно было бы считать осуществление основных функций посредством реализации специальных мероприятий властно-распорядительного характера, при использовании для этого специальных сил, методов и средств деятельности.

Таким образом, под правоохранительными органами мы понимаем созданные в соответствии с Конституцией РФ и другими федеральными нормативно-правовыми актами органы государственной власти, которые осуществляют свою деятельность в целях охраны законности путем обеспечения безопасности, правопорядка, защиты прав и свобод человека и борьбы с преступностью посредством реализации мероприятий властно-распорядительного характера и при использовании для этого специальных сил, методов и средств.

Исходя из этого определения, как и в предыдущем случае, можно выделить ряд характерных черт, присущих исключительно правоохранительным органам:

1. Правоохранительные органы создаются для охраны законности.

2. Основными функциями правоохранительных органов являются: обеспечение безопасности, правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью.

3. Внутреннее содержание функций правоохранительных органов составляют предусмотренные федеральным законодательством особые мероприятия властно-распорядительного характера, осуществляемые при использовании специальных сил, методов и средств деятельности.

Приступая к рассмотрению понятия “специальная служба”, следует прежде всего определить, а может ли оно быть равнозначным таким понятиям, как “военная организация” и “правоохранительные органы”, или нет. Видимо, нет. Представляется, что два вышеуказанных понятия сами по себе более объемны по содержанию, а также пределам тех явлений, которые составляют их внутреннее наполнение. Такой вывод можно сделать прежде всего потому, что не любой правоохранительный орган может быть по сути специальной службой, но любая специальная служба в свою очередь является правоохранительным органом, и это факт. Впрочем, как и не любая военная организация, так же может быть правоохранительным органом. Следовательно, понятие “специальная служба” логически включается в понятие “правоохранительный орган”, но, однако, в тех случаях, когда есть достаточные основания так полагать. Такими основаниями мы склонны считать ряд характерных черт, присущих этим явлениям, к которым в частности относим:

- специальные службы создаются для обеспечения государственной безопасности в различных сферах (безопасность внутренняя, внешняя, экономическая, пограничная и т.д.);

- наделяются правом осуществления разведывательной, либо контрразведывательной деятельности в пределах своей компетенции или правом осуществления обоих этих видов деятельности, как одного из основных способов реализации поставленных задач;

- используют в рамках определенных федеральным законом в основном не гласные методы и средства достижения поставленных задач, причем адекватные угрозам безопасности личности, общества и государства.

Исходя из изложенного выше, под специальными службами следует понимать создаваемые в установленном федеральным законом порядке для обеспечения государственной безопасности самостоятельные, централизованные и относительно независимые (в том числе и друг от друга) государственные органы, наделенные правом осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, как одного из основных способов реализации поставленных задач и использующие в рамках определенных федеральным законом в основном методы и средства деятельности негласного характера, причем адекватные возникающим угрозам безопасности личности, общества и государства.

Теперь, определив понятия, положенные в основу данной темы, обратимся к нормативно-правовым актам, регламентирующим деятельность Пограничной службы России. Это необходимо прежде всего для того, чтобы выявить соотношение сформулированных выше определений с теми правовыми предписаниями, которые изложены в нормах соответствующих законов и подзаконных актов. В свою очередь на основе логического сопоставления исследуемых явлений можно будет дать обоснованный и мотивированный ответ на вопрос, предопределивший название данного исследования.

В ст. 4 п. 3 Конституции РФ сказано: “Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории”. Это важнейшее предписание, установленное главным законом государства, без сомнения лежит в основе всей законодательной базы об охране границы и Пограничной службе. Защита и охрана государственной границы является одним из важнейших, первоначальных видов государственной деятельности в общей системе мер, с помощью которых оно обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. В свою очередь обеспечение целостности и неприкосновенности территории страны входит в сферу жизненно важных интересов личности, общества и собственно государства. В соответствии с ч. 3 ст. 1. Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года “О безопасности”, к основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности, государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. В ч. 3 ст. 4 этого же закона указано: “Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительных органов власти в соответствии с законом образуются органы обеспечения безопасности”. В ч. 1 ст. 12 указанного нормативного акта дан перечень сил, посредством которых обеспечивается безопасность, среди них “…пограничные войска…”. Кроме того, правовые аспекты исследуемого явления нашли более детальное выражение в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года “О государственной границе”. В ч. 1 ст. 3 его сказано: “Защита государственной границы, как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, заключается в согласованной деятельности Федеральных органов государственной власти…”. В части 5 этой же статьи говорится: “Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации”. Интересные правоположения, указывающие на ярко выраженный правоохранительный характер Пограничной службы, закреплены в ст. 28, в которой говорится о том, что наряду с другими видами деятельности “ФПС России осуществляет: разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность, координацию оперативными органами ФПС России мероприятий органов правоохранительной системы и системы специальных служб РФ на местах в интересах охраны Государственной границы. Обеспечивает добывание и обработку информации об угрозах безопасности РФ в сфере защиты Государственной границы, представление ее Президенту РФ, Правительству РФ, информирование заинтересованных федеральных органов власти. Совместно с Федеральными органами государственной охраны участвуют в совместной охране объектов государственной охраны на Государственной границе”.

Раздел 7 Закона “О Государственной границе РФ” в части, относящейся к полномочиям органов и войск Пограничной службы Российской Федерации, наглядно свидетельствует о правоохранительных тенденциях, превалирующих в ее деятельности. В нем говорится о том, что органы и войска Пограничной Службы России проводят войсковую, разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную, военно-техническую деятельность. Осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством к их ведению. Ведут дознание, проводят профилактику правонарушений, проводят при необходимости пограничные поиски и операции. Производят в необходимых случаях досмотр транспортных средств и грузов, задерживают и досматривают лиц, в отношении которых есть основания подозревать их в нарушении пограничного режима. Задерживают с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы. Содержат лиц, подвергнутых административному задержанию, в помещениях органов и войск ФПС Российской Федерации, специально оборудованных для этих целей, а лиц, задержанных в уголовно-процессуальном порядке, в отношении которых применена мера пресечения в виде заключения под стражу - в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах. Должностные лица вправе приглашать граждан (лиц без гражданства) в подразделения органов и войск Пограничной службы РФ для дачи объяснений о ставших им известными обстоятельствах незаконного пересечения Государственной границы и др.

Следующим нормативно-правовым актом, анализ которого обязателен в построенной нами логической цепи, является Закон Российской Федерации от 4 мая 2000 года “О Пограничной службе Российской Федерации”. В настоящем документе определяются основные задачи и полномочия, общий состав Пограничной службы РФ, основы руководства и управления Пограничной службой, а также порядок осуществления контроля и надзора за ее деятельностью. Здесь следует заметить, что документ этот на сегодняшний день принят одним из самых последних среди плеяды нормативных правовых актов, об охране Государственной границы и Пограничной службе. Глубоко проанализировав его, можно сделать уверенный вывод о том, что он во многом вобрал в себя правоположения закрепленных в более ранних законах, более общего содержания. Характеризуя Федеральный Закон “О пограничной службе Российской Федерации” следует отметить, что в целом принятие его было действительно обоснованно и необходимо, учитывая хотя бы то, что многие правоохранительные органы России уже имели к настоящему времени “свои” законы. Документ этот конкретизирует и определяет понятие и задачи Пограничной службы, более детально регламентирует основы руководства органами и войсками пограничной службы, окончательно и исключительно определяет ее основные полномочия, устанавливает принципы деятельности.

Особый интерес в рамках рассматриваемого закона представляет его статья 6 “Полномочия Пограничной службы” (самая большая по объему) постольку поскольку именно характер реализуемых полномочий, их пределы и суть наглядно свидетельствуют о специфике деятельности соответствующего государственного органа, о его роли в регуляции общественных отношений и месте в едином механизме органов государственной власти. Полномочия эти носят ярко выраженный властно-распорядительный характер, в определенных случаях сочетают в себе и принудительные свойства, что также подчеркивает правоохранительные тенденции в деятельности Пограничной службы. К наиболее основным из них, стоящих в числе первых, в частности относятся:

1. Организация и осуществление деятельности по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, производство по делам, о которых отнесено федеральным законодательством к компетенции Пограничной службы.

2. Осуществление задержания лиц, совершивших преступления или административные правонарушения, производство по делам, о которых отнесено федеральным законодательством к компетенции Пограничной службы.

3. Осуществление в соответствии с федеральным законодательством войсковой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности и многие другие.

Несмотря на своевременность и очевидную позитивность вновь принятого закона, вместе с тем, на наш взгляд, он имеет ряд недостатков, которые особенно ярко проявляются в контексте исследуемых нами вопросов. Так, например, определение Пограничной службы, данное в ст. 1 представляется не совсем полным и корректным. В нем, в частности, сказано: “Пограничная служба Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обеспечения безопасности в сфере защиты и охраны Государственной границы…”. Мы не можем согласиться с такой формулировкой, поскольку считаем, что термин “военная организация” можно применять лишь в случаях, когда речь идет об организации системы определенного государственного органа, а не когда необходимо определить его внутреннюю сущность. Из данного же в законе определения явствует обратное. На фоне возникающих время от времени идей и пересудов, в том числе и в самых высших руководящих кругах, относительно введения органов и войск Пограничной службы в состав, например, Министерства обороны Российской Федерации, вопрос об окончательном определения статуса Пограничной службы как правоохранительного органа России является приоритетным. Решению этой задачи способствовало бы внесение изменения в ст. 1 указанного Федерального закона следующего содержания: “Пограничная служба Российской Федерации – правоохранительный орган с внутренней военной организацией, составляющий основу обеспечения безопасности в сфере защиты и охраны Государственной границы…”.

Следующим недостатком этого нормативного акта, на наш взгляд, является его чрезмерная “военизация”. Так, например, в главе 4 “Силы и средства Пограничной службы” сначала расположена статья 8, которая называется “Войска Пограничной службы”, а уже затем следует статья 9 “Органы Пограничной службы”. Создается впечатление, что закон готовился под воззрениями прошлого, когда пограничные формирования входили в состав КГБ СССР на правах войск. Сегодня же ситуация в корне изменилась, пограничные войска являются составной частью единого, централизованного, государственного ведомства, состоящего прежде всего из множества всевозможных органов и пограничных войск, а не наоборот. Поэтому на первое место, в том числе и в Законе “О Пограничной Службе”, должны выводиться ее органы, а затем уже войска.

Одним из важнейших источников пограничного дела можно так же считать и Положение “О Федеральной пограничной службе Российской Федерации”, введенное в действие указом Президента РФ от 2 марта 1995 года, в целях совершенствования правовой базы в деятельности Пограничной службы. Документ этот закрепляет, прежде всего, общие положения об органах Пограничной службы, их задачи и функции. Уже в п. 2 раздела 1 этого документа мы можем прочитать: “ФПС России возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя: органы пограничного контроля, орган внешней разведки, оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность…”. В разделе 2 (“Основные задачи и функции ФПС России”) говорится: “Основными задачами ФПС России являются: …..организация разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов и войск ФПС Российской Федерации и обеспечение взаимодействия с органами, осуществляющими эти виды деятельности в Российской Федерации и в государствах участниках Содружества Независимых Государств…”. Есть в положении и другие указания на правоохранительный характер деятельности Пограничной службы, которые отчасти повторяют предписания закрепленные в источниках, рассмотренных выше.

Рассмотрев спектр вопросов, положенных в основу данной темы, можно сделать следующие выводы:

1. Пограничная служба России согласно данному нами выше определению военной организации и в результате анализа нормативной правовой базы лежащей в основе построения ее системы, действительно является органом, имеющим внутреннюю военную организацию.

2. Пограничничная служба, исходя из задач, стоящих пред ней, собственных функций и предоставленных федеральным законом полномочий является по сути правоохранительным органом.

3. Пограничная служба, реализуя свои полномочия в таких направлениях деятельности, как разведывательная, контрразведывательная, оперативно-розыскная может быть причислена к числу специальных служб.

Таким образом, Пограничная служба России, является правоохранительным органом с военной организацией, а также специальной службой. Выполняя поставленные перед ней задачи, она активно содействует поддержанию должного режима законности в сфере охраны Государственной границы России, всегда выступая при этом на страже подлинных интересов личности, общества и государства.



1 Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы, М.: БЕК, 1995. - С. 2.

2 Правоохранительные органы Российской Федерации/ Под ред. В.К.Боброва, М.: Щит-М, 2000. - С.7.

3 Большой юридический словарь/ Под. ред. А.Я.Сухарева. М., 1998. - С. 514.