Конституционно-правовое регулирование - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Гражданско-правовое регулирование титульного страхования 1 373.52kb.
Научно-практическая конференция студентов и молодых ученых «правовое... 1 16.65kb.
Программа спецкурса «Правовое регулирование обязательств по оказанию... 1 548.53kb.
I «Правовое регулирование деятельности следователя по приостановленным... 2 797.8kb.
Сравнительный анализ некоторых вопросов функционирования фондовых... 1 268.05kb.
Правовое регулирование общественных отношений перед вызовами глобализма 1 201.17kb.
Законом «О гражданской обороне» 1 307.83kb.
Наименование курса: «Предпринимательское право» 1 17.95kb.
19 мая – конференция «морские портовые гидротехнические сооружения» 10. 1 25.81kb.
Минашвили Кэтино Теймуразовна Учебная дисциплина «Правовое регулирование... 1 179.61kb.
Международное правовое регулирование сервиса на воздушном транспорте 1 423.28kb.
Свою исследовательскую работу я хотела бы посвятить изучению истории... 1 75.11kb.
- 4 1234.94kb.
Конституционно-правовое регулирование - страница №2/14


1.2. Военная служба: понятие, цели, задачи и функции

Человек осуществляет различные виды деятельности. В зависимости от целей деятельность осуществляется в интересах частных или личных, общественных, государственных или общечеловеческих. Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека является служба.

В литературе понятие “служба” употребляется как социально-правовой институт, как система специальных органов, как духовная деятельность и т.д.2

Как вид социальной деятельности служба появилась в системе социальных отношений в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества. Служебной деятельностью обеспечивается сфера производства, внешних связей, распределения материальных и иных благ, безопасности и охраны порядка, а также военное дело (военная служба).

Служба осуществляется как в государственных, так и негосударственных структурах. К последним относятся, например, общественные объединения. Как отмечает В.М.Манохин, “…служба – непременный, неотъемлемый элемент и условие жизнедеятельности любой государственной организации и многих негосударственных организаций”3. Далее в самом общем виде он определяет службу как профессиональную (курсив мой. – А.К.) деятельность определенного контингента лиц – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур4.

Государственные организации (структуры) создаются (учреждаются и формируются) государством для реализации государственных целей и функций. В самом общем смысле, к ним относятся государственные органы, государственные предприятия и учреждения и их объединения, вооруженные формирования (Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования). Как справедливо отметил Г.В.Атаманчук, “Государственная служба призвана обеспечить и гарантировать реализацию целей и функций государства …”5. В то же время, в каких из перечисленных государственных организаций служба считается государственной, зависит от государства.

Общепринятого определения понятия “государственная служба” в научной литературе нет. Наиболее часто встречаются определения государственной службы:

как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

как формы реализации “связи отношений государства, общества, закона и гражданина;

как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;

как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

как особого вида управленческой деятельности – государственной административной (аппаратной) деятельности1.

Имеются и другие определения государственной службы. Как отмечает А.В.Ноздрачев: “Встречаются и другие, менее обоснованные определения понятия “государственная служба”, в частности, как синонима понятий: “государственная организация”, “работа в государственных организациях”, “работа в пользу государства”, “служба в государственных учреждениях” и др.”2 Таким образом, как подчеркивает В.М.Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить, лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства3.

В п.1 ст.2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г.4 государственная служба определена как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, сфера государственной службы в Российской Федерации сужена и ограничена государственными органами, являющимися частью государственного аппарата, которые образуются в установленном законом порядке и наделяются государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти.

Из законодательно закрепленного определения государственной службы можно выделить ее существенные признаки: во-первых, государственная служба призвана обеспечивать практическое осуществление задач и функций государства и, во-вторых, она является профессиональной деятельностью, т.е. деятельностью, осуществляемой на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. “Государственная служба, – делает вывод А.Ф.Ноздрачев, – как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба – это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому они принимаются “на постоянную работу”, им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги”5.

Государственная служба предназначена, как правило, для решения задач государственного управления в различных сферах государственной жизнедеятельности6. Однако государственной является не только служба по государственному управлению, но также деятельность по решению иных задач и реализации функций государства. Государственной является военная служба, служба в органах внутренних дел, федеральных органах налоговой полиции, в таможенных органах, дипломатическая служба, государственная служба казачьих обществ и т.д.7 В то же время не вся деятельность в составе перечисленных государственных организаций и органов может быть отнесена к государственной службе. Так, согласно Федеральному закону “Об обороне”8 комплектование Вооруженных Сил РФ, кроме военнослужащих осуществляется лицами из числа гражданского персонала, часть которых находится на государственной службе и является государственными служащими, т.е. занимает согласно Федеральному закону “Об основах государственной службы” государственные должности государственной службы.

По нашему мнению, правы те авторы, которые считают государственной также службу в различных специализированных отраслях и сферах, регулирование которых “обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом”9.

К какому виду службы относится военная служба? Рассматривая военную организацию государства, мы установили, что кроме государственных органов военная служба предусмотрена в специально создаваемых государством организациях – войсках и воинских формированиях, которые также являются частью государственного аппарата, призваны решать специальные задачи и реализовывать государственнозначимые функции в сфере военной безопасности. Однако даже беглый анализ состава этих организаций позволяет сделать вывод, что профессиональной военная служба является только для части их личного состава – военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, т.е. признак профессионализма для военной службы не является определяющим в ее содержании.

С другой стороны, сложившимся в научной литературе является мнение о том, что военная служба является разновидностью государственной службы, что нашло закрепление в российском законодательстве1. Таким образом, существует проблема в доктринальном и легальном определении государственной службы. Определение военной службы, которое бы отражало его суть и содержание, до настоящего времени научной литературой не предложено, что объясняется недостаточностью исследований в данной сфере государственной службы и правовой науки в целом.

Чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо исследовать историко-правовые предпосылки возникновения специфической деятельности, именуемой военной службой. Автор позволит себе обширную цитату из упомянутой ранее работы Л. фон Штейна, которая схематически определяет ее становление.

“На самой низкой ступени развития выступает на войну каждый раз весь народ. Глава семейства покидает свою хижину и свои поля, жена и дети следуют за ним и военный стан – это сам народ. Когда просвещение (курсив мой. – А.К.) делает успехи, то на войну выступают одни только способные носить оружие; дома еще слишком мало богатства, чтобы думать о раздельности труда также и во время войны. Только у более развитых народов выделяется из общей массы народонаселения особенная, предназначенная для войны организация способных к оружию людей. Государственная власть выделяет этих людей на основании определенных правил и законов; она дает им особенную организацию, особенных предводителей, особенное устройство, особенные отличия, особенное право, особенное управление; она объявляет предназначенных ею таким образом для войны отдельных лиц и учреждения своею вооруженную силою; она определяет условия, на которых отдельные члены государства принимают участие в войне; она издает определенные предписания и постановления, которым они должны подчиняться. Образованная и организованная таким образом, призванная и уполномоченная государственной властью на войну, самостоятельно существующая и по наружности заметно отличающаяся от остального народонаселения организация военной силы государства называется войском”2.

Штейн выявил существенные признаки военной службы как специфической деятельности:

она осуществляется в специфической организации, учреждаемой государством, являющейся военной, именуемой войском (вооруженной силой, армией);

государство определяет порядок и условия поступления в военную организацию, пребывания и выхода из нее;

военная организация предназначена для участия в военных действиях (войне или ином вооруженном противостоянии) военными методами;

государство определяет внутреннее устройство военной организации, порядок управления ею, назначает ее руководителей и устанавливает отличия входящих в нее лиц от остального населения страны.

Таким образом, справедливо отмечал Б.М.Лазарев, “На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований”3, т.е. военная служба является службой государственной.

Однако не всякая деятельность с оружием в руках является военной службой. В противном случае участие лиц, например, в составе незаконных вооруженных формирований также могло быть отнесено к указанной специфической деятельности. Данная деятельность должна быть в нормативно определенном порядке уполномочена государственной властью.

С другой стороны, не всякая уполномоченная государством деятельность с оружием в руках является военной службой. Так, в Российской Федерации для исполнения служебных обязанностей имеют право на ношение оружия и в законодательно определенных случаях на его применение сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции, уголовно-исполнительной системы и ряда других организаций.

Так, например, сотрудники внутренних дел имеют право на постоянное ношение и хранение табельного оружия, которое имеют право применять для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни или здоровья, для отражения нападения на сотрудника милиции, когда его жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также для пресечения попытки завладения его оружием, для освобождения заложников и в других случаях, определенных ст.15 Закона РФ “О милиции”4. Сотрудники налоговой полиции имеют право хранить, носить и применять табельное оружие в порядке, предусмотренном Законом РФ “О милиции”5.

Ключевым в определении понятия военной службы является ее целевое назначение, т.е. для чего она предназначена, а также применение специальных (боевых) средств и методов6.

Деятельность с оружием в руках становится государственной не сразу. В какой момент указанная специфическая деятельность становится государственной, определяется конкретным историческим развитием каждого государства. Проследим этот процесс на примерах из истории нашего Отечества и Западной Европы, поскольку определение военной службы как вида государственной службы (или государственной службы особого вида)  в отечественной юридической науке сложилось не сразу.

Поначалу для отражения военной опасности собирался весь народ. Так в нашем государстве образовывалась рать. Однако необходимость продолжительного по времени сбора людей в рать привела к необходимости, с одной стороны, ускорения сбора ратников, а с другой – к более продолжительному задержанию наступающего неприятеля для выигрыша времени. Таким образом, возникли пограничные засеки в России (укрепленные замки в Европе). Впоследствии в России перешли к учреждению сторожевых ратей в заставе близ границы (к найму постоянных надворных дружин в Западной Европе)1.

Кроме того, Московское государство в XV–XVI вв. располагало и другой организованной военной силой, которая в основном состояла из дворянской конницы (дворянского ополчения). Дворяне – лица, несшие воинскую службу за предоставленное им Московским Государем право получения земельных наделов на период службы2. В соответствии с “Уложением о службе” 1555 г., “Судебником” Ивана IV (1559 г.), “Соборным уложением” Алексея Михайловича (1649 г.) “служилые люди” (“ратные люди”) состояли на “государевой службе”, за что получали земли и “государево жалование”3.

Таким образом, дворяне служили не государству, а государю, т.е. служба носила не публичный, а частный характер.

Однако существующая военная организация не была совершенной, поскольку не могла нейтрализовать большой военной опасности. Для этого требовалось многочисленное войско, которое собрать воедино из-за значительного расселения людей в короткие сроки было невозможно.

Указанные обстоятельства привели к необходимости дальнейшего совершенствования военной организации государства. 1 октября 1550 г. Иваном IV был издан приговор (указ) “Об испомещении в Московском и окружных уездах избранной тысячи служилых людей”. Так возникло в России стрелецкое войско, которое было постоянным войском.

Стрелецкое войско состояло из городского войска (находилось в отдельных слободах в городах и других поселениях) и земского войска, состоящего из помещиков. Однако стрелецкое войско быстро сложилось в особую вооруженную часть мелкой буржуазии, весьма мало способную усвоить новое военное искусство, дворянское ополчение утратило свою роль в бою. Дворяне стали избегать “государевой службы”, занимая преимущественно укреплением своего экономического благополучия. И.Т.Посошков писал, что даже выйдя в поход, дворяне в сражении целыми ротами прятались “за кусты”, надеясь получить “легкие раны” и вернуться скорее в свое поместье4. Указанные обстоятельства привело царя Алексея Михайловича к необходимости начиная с 1647 г. привлекать на воинскую службу иностранцев из Западной Европы – в основном офицеров среднего и низшего звена, под командованием которых стали формироваться полки солдатского (иноземного) строя (пехотные и кавалерийские или рейтарские). Так в России было учреждено регулярное войско.

Таким образом, с образованием в 1550 г. стрелецкого войска воинскую службу можно считать службой в интересах государства, так как:

во-первых, сложившееся единое централизованное Русское государство под властью Москвы начало комплектовать постоянные войска, ставшие самостоятельным компонентом общегосударственной структуры, проводящей средствами вооруженной борьбы политику всего государства, а не отдельного княжества, класса, военного союза, группы людей;

во-вторых, возникшие в результате военной реформы стрелецкие приказы были государственными, постоянными формированиями, а не временными ратями, собираемыми на период ведения военных действий и распускаемыми с их прекращением, и не наемными отрядами, нанятыми на какой-то ограниченный срок;

в-третьих, зарождение постоянного войска Русского государства произошло в в ходе проведения центральной властью коренных военных реформ – первых в истории Отечества, а указ Ивана IV от 1 октября 1550 г. является одним из ключевых законодательных актов государства, предварявших военные реформы.

Однако в XVI и XVII вв. военная служба только еще формировалась как служба государственная, поскольку стрелецкие войска и полки солдатского строя были поселенными вооруженными организациями, которые окончательно не порвали связей своего повседневного быта с укладом жизни обычного посадского населения. Личный состав войск в свободное от службы время проживал в своих домах с семьями. Военная служба не была для стрельцов единственным занятием, так как они, имея особые торговые и промышленные преимущества, кормились в основном от своих промыслов5, т.е. военная служба не была для них профессией в современном ее понимании. Военный историк П.Р.Бобровский писал: “Безнадежным для военного дела были полки новейшей формации “солдатского, рейтарского и драгунского строя”, сформированные царем Алексеем Михайловичем преимущественно из даточных людей, под командою иноземных начальников и офицеров, или же из военных поселян, устроенных по северо-западной, западной и юго-западной границам Московского государства. После прекращения военных действий они распускались, власть полковников и офицеров прекращалась и люди становились опять пахарями. Роль людей, бывших то воинами, то поселянами, имела весьма вредное влияние на успех военного дела. В таком войске не могла быть утверждена военная дисциплина. Уже в самом начале войны многие солдаты разбегались от малейшей неудачи… Каждый ратник добывал себе пропитание собственными силами; грабежи и насилие были главным способом продовольствия войск в военное время…”6. Далее он делает вывод: “ … настоящего регулярного войска в России в то время у нас еще не было даже и в зародыше. Чтобы перейти к регулярным войскам, необходимо было переустроить всю военную систему, изменить способы комплектования войск, их содержание, управление, следовательно, нужно было тронуть весь механизм провинциальной и государственной администрации, нужно было создать центральную государственную казну, уравнять налоги, ввести контроль и т.д.”1.

Окончательно становление военной службы как службы государственной завершилось в конце XVII в. с созданием Петром I регулярной армии. 25 июня 1700 г. (по старому стилю) Петр I учредил регулярную армию взамен уничтоженного стрелецкого войска2. Образование регулярного войска было объективным требованием общественного развития Московского государства, что было отмечено П.Р.Бобровским, который писал: “Необходимо было воспользоваться опытом более зрелых народов, где существование постоянного войска обеспечено было соответственным развитием производительных сил народонаселения. Военный быт в России должен был также обособиться, выделиться в особый постоянный организм, как он выделился несколько ранее в государствах западной Европы. Тип нового войска был подготовлен великими событиями XVII столетия Европы. Он усвоен Россией вместе с привитием новых военно-административных должностей, учреждений, уставов и законов, служащих основанием “военного права” в русском государстве. В непосредственной связи с преобразованием войск и с образованием флота находятся изменения государственного устройства, провинциальной администрации и финансовой системы. Совершение военной реформы Петром I знаменует переход России от древней истории к новой”3.

С принятием Петром I Воинских артикулов 1715 г. и Воинского устава 1716 г. законодательно был закреплен “новый принцип “военного служения”: ратная служба теперь осуществлялась на регулярной основе, становилась службой не только Царю (и даже “не столько” Царю), а и Государству, Отечеству”4. “В новоустроенном регулярном войске поместному началу, поддерживавшему рабство, твердо и ясно противопоставлено начало служебное, а это начало, скрепленное военною дисциплиною, не ставит подчиненного в унизительное положение перед своим начальником. Солдат такой же слуга отечеству, как и офицер …”5. Этот принцип государственного служения “красной нитью” прошел через введенную Петром I “Табель о рангах...” 1722 г. и другие, принятые им и в последующем законы.

После Октябрьской революции 1917 г. первоначально Красная Армия комплектовалась на добровольных началах. Однако с началом гражданской войны был осуществлен переход от добровольчества к обязательной военной службе. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. в целях защиты Отечества была установлена всеобщая воинская повинность. С принятием 18 сентября 1925 г. Закона СССР “Об обязательной военной службе” была установлена смешанная система устройства и комплектования Вооруженных Сил (постоянная кадровая армия и территориально-милицейские части и соединения), а в соответствии с Законом СССР “О всеобщей воинской обязанности” от 1 сентября 1939 года осуществлен переход к кадровой системе устройства Вооруженных Сил. Последующим Законом СССР “О всеобщей воинской обязанности” от 12 октября 1967 г. военная служба была определена как особый вид государственной службы, состоящей в непосредственном выполнении гражданами конституционной воинской обязанности в составе Вооруженных Сил СССР. Таким образом, советский этап эволюции военной службы как специфической деятельности с оружием в руках в интересах государства характеризуется нормативным закреплением ее как государственной службы особого вида.

Таким образом, на вопрос, может ли в настоящее время военная служба носить не государственный характер, мы отвечаем отрицательно. Если она носит не государственный характер – это уже не военная служба, а частная вооруженная служба отдельным людям или группам людей, например, участие в составе незаконных вооруженных формирований в Чечне.

Государственной военная служба становится тогда, когда она преследует только государственные цели и регламентирована публичными актами государства.

Определяя сферу применения Федерального закона “Об основах государственной службы”, законодатель в п.2 ст.4 указал, что особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании (курсив мой. – А.К.) указанного Закона. В данном случае речь идет не об изъятиях из Закона, а об учете специфики отдельных видов службы в силу возлагаемых на отдельные государственные органы (организации) функций для реализации ими государственнозначимых задач военной безопасности и отражения агрессии6.

Военная служба – сложное социальное и правовое явление, раскрытие содержания которого невозможно без комплексного подхода. Она составляет основу деятельности и функционирования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, входящих в военную организацию государства, охватывает миллионы граждан Российской Федерации.

Деятельность военнослужащих носит государственный характер. Поэтому ей присущи все основные свойства государственной службы: деятельность в составе государственных организаций и органов; военнослужащие, выполняя специфические задачи в соответствии с законодательно закрепленными за государственными органами функциями, действуют от имени и в интересах государства и общества в целом; взаимоотношения военнослужащих строятся на основе характерных для государственной службы отношений власти и подчинения; правовое положение военнослужащих, порядок исполнения и прохождения военной службы определяются государством. Таким образом, можно предложить общее универсальное определение государственной службы, с одной стороны, учитывающее признаки государственной службы, предусмотренные Федеральным законом “Об основах государственной службы”, а с другой – специфическую деятельность в определенных сферах государственной жизнедеятельности. Под государственной службой понимается деятельность лиц, находящихся на государственных должностях, по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также деятельность в целях решения государственнозначимых задач специфическими методами.

Указанные обстоятельства позволили законодательно определить военную службу как разновидность государственной службы1. В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с содержанием понятий “государственная служба” и “государственный служащий”, закрепленных в Федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”, что объясняется не столько несовершенством законодательства о военной службе и наличием в нем пробелов, сколько ее предназначением и вытекающим из этого особым порядком поступления на военную службу, ее исполнения и прекращения.

В литературе высказано мнение, что отличия военной службы от других видов специальной государственной службы не столь существенны, и это позволяет объединить ее с другими видами государственной службы2, т.е. она не носит особого характера. С таким мнением вряд ли можно согласиться, хотя оно не лишено определенного смысла. Указанная позиция опять же связана с особенностями структуры военной организации Российской Федерации, включающей помимо организаций, предназначенных для решения задач обороны и военной безопасности военными методами в специфических формах (проведение операций, ведение боевых действий и др.) для сохранения суверенитета, территориальной целостности государства, его неприкосновенности (Вооруженных Сил, пограничных и внутренних войск), иные организации и органы, играющие при этом обеспечивающую роль, что, соответственно, не требует особой специфики их деятельности.

В военной службе можно обнаружить ряд аспектов, характерных для государственной службы3. Социальный аспект, т.е. военная служба как социальная категория – это осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности военнослужащими, занимающими воинские и иные должности в специально создаваемых государством организациях – войсках, воинских формированиях, а также государственных органах. Указанная деятельность предназначена для решения государственнозначимых задач в сфере военной безопасности в мирное время, для отражения агрессии – в военное время.

Под политическим аспектом понимается исполнение государственных поручений в интересах государства и от имени государства. Посредством исполнения военной службы через деятельность специально учрежденных организаций и органов реализуются функции, возложенные на них государством, в целях обороны и безопасности, т.е. военная служба осуществляется в специфической сфере жизни общества – обороны и безопасности государства. Вооруженная сила государства является орудием политики государства4.

Исследование социологического аспекта военной службы предполагает раскрытие практической реализации функций государства и компетенции государственных организаций и органов в сфере ее применения5.

Юридический аспект – юридическое установление военно-служебных отношений, в процессе которых достигается практическое выполнение служебных обязанностей, полномочий военнослужащих и реализация компетенции органов и организаций, в которых они проходят службу, и которые участвуют в реализации функций в сфере обороны и безопасности государства. Юридический аспект очень тесно связан с организационным, который связывает военную службу со структурно-функциональными элементами государственных организаций и органов.

Военная служба как разновидность государственной службы имеет еще один аспект – нравственный (морально-этический)6, который связан с внутренним нравственным отношением к военной службе и рассматривает этические основы военной службы. Внешнее (формальное) проявление этого аспекта можно наблюдать в соблюдении воинской дисциплины, под которой понимается строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами, воинскими уставами и приказами командира (начальника) как основы порядка в военной организации. В свою очередь, воинская дисциплина должна основываться на осознании каждым военнослужащим воинского долга и личной ответственности за защиту своего Отечества, на его беззаветной преданности своему народу7. Принятие Военной присяги есть не что иное, как сознательное подтверждение военнослужащим готовности к исполнению своей конституционной обязанности как гражданина Российской Федерации служить Родине и своему народу, защищать их, в том числе с оружием в руках и риском для жизни.

В литературе нет единого мнения о месте военной службы в системе государственной службы Российской Федерации. Концептуальное значение имеет тот факт, что государственная служба едина по своей правовой природе и различна по решаемым задачам. Из этого следует ее дифференциация по различным направлениям деятельности государства и соответственно дробления ее на виды. Под видом государственной службы понимается ее специализация, которая, в свою очередь, обусловливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них1.

Ряд авторов относят военную службу к военизированной государственной службе. Кроме военной к военизированной государственной службе они относят также службу безопасности, внутренних дел и пограничную2. Недостатком указанной классификации является то обстоятельство, что в ней смешаны виды государственнозначимой деятельности (военная служба) с административными органами, в которых исполняется военная служба. Так, согласно ст.16 Федерального закона “Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации” органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Причем сотрудниками органов ФСБ являются военнослужащие, за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих. Следовательно, в органах ФСБ России предусмотрена как военная служба, так и иная государственная служба по решению задач в сфере национальной безопасности. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе “О Пограничной службе Российской Федерации”, согласно которому Пограничная служба является государственной военной организацией.

Д.Н.Бахрах называет военную службу разновидностью милитаризованной службы, которая, в свою очередь, является разновидностью федеральной государственной службы. К милитаризованной службе он также относит службы: милицейскую, таможенную, внутреннюю службу в системе МВД РФ, военизированную охрану МПС, горноспасательную службу и др.3 С указанной классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку термин “милитаризм” обычно применяется для характеристики военной мощи, наращивания вооружений и активизации военных приготовлений, не носящих оборонительного характера. К тому же предложенная классификация страдает таким недостатком, как смешение в одно системное явление разноуровневых понятий.

Так, по нашему мнению, к государственной относится служба, решающая государственнозначимые задачи: обороны, безопасности, охраны общественного порядка, т.е. задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо. В приведенной классификации к милитаризованной государственной службе по признаку владения оружием отнесены военизированная охрана МПС России, а по названию – военизированные горноспасательные части, отношения между служащими в которых строятся на основании Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности4.

Ю.Н.Старилов в своей работе, посвященной теоретико-правовому исследованию государственной службы в Российской Федерации, говорит о принадлежности военной службы к государственной службе без указания места военной службы в системе государственной службы5.

А.Ф.Ноздрачев относит военную службу к разновидности специальной государственной службы, являющейся видом государственной службы наряду с федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Российской Федерации6. Однако военная служба, как и другие “специальные” виды государственной службы (таможенной, дипломатической и др.), решает задачи, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации и, следовательно, она является разновидностью федеральной государственной службы. Таким образом, налицо проблема классификации видов государственной службы.

Автор поддерживает мнение В.М.Манохина, который считает военную службу разновидностью федеральной государственной службы7.

Можно выделить следующие признаки, указывающие на место военной службы в системе федеральной государственной службы:

она исполняется в целях государственного суверенитета и территориальной целостности, а также выполнения иных государственнозначимых функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации;

финансирование государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба, происходит только из федерального бюджета;

правовое регулирование военной службы осуществляется только федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, статус военной службы определяется только федеральным законодательством и исключается возможность ее введения в государственных органах и организациях субъектов Российской Федерации.

Г.В.Атаманчук, считающий государственную службу целостным социально-правовым институтом, т.е. не суммой служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единой государственной службой одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой, условно делит ее на гражданскую государственную службу (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах) и специализированную государственную службу (в административных органах)8.

В основу классификации должен быть положен критерий, позволяющий сгруппировать наиболее близкие по характеру служебной деятельности виды государственной службы. По нашему мнению, наиболее приемлемым для указанных целей является критерий использования тех или иных методов решения стоящих перед государственными организациями и органами, в которых исполняется государственная служба, задач (признак “военизации”). Указанный признак обусловливает особые организационные отношения между лицами, в них входящими. По указанному критерию государственная служба может быть разделена на следующие виды: гражданскую, военизированную и военную (см. схему 1 приложения).

Таким образом, военная служба – это особый вид разрешенной государством деятельности человека в специально создаваемых им государственных организациях (войсках, воинских формированиях) и органах, решающих задачи в сфере безопасности и обороны государства специфическими (военными) методами.

Как уже было отмечено ранее, цели государства – это пути для удовлетворения его потребностей, которые достигаются решением определенных государственнозначимых задач. Военная служба обеспечивает независимость, государственный суверенитет1 и целостность государства. Военная служба осуществляет реализацию этих целей специфическими военными методами.

Профессор Штейн указывал, что единственным средством для подготовки качественных “людей, предназначенных для войны” является известная степень “упражнения в военном деле; следовательно, единственное средство для приобретения его (такого качества. – А.К.) – служба2.

Для исполнения функций государства в сфере обороны и безопасности государства, возложенных на перечисленные в гл.1.1 организации и органы, необходим определенный порядок реализации их компетенции, который, по мнению Н.М.Казанцева, в гражданских (“невоенных”) сферах осуществляется посредством государственной службы как формы административно-правовой деятельности государственных органов3, то есть государственная служба является разновидностью административного процесса: кем, как, когда, каким образом, через какие процедуры, в каком порядке исполняются функции государственных органов. По мнению автора, указанный подход в целом применим и к военной службе. Посредством исполнения военной службы реализуются функции отдельных государственных органов и организаций, создаваемых в целях обеспечения государственного суверенитета и целостности Российской Федерации. В то же время особенность военной службы заключается в том, что заранее определить алгоритм действий военнослужащих не всегда представляется возможным из-за специфики их деятельности, имеющей подчас исключительно динамичный характер, что особенно характерно при ведении боевых действий. Однако ведение боевых действий подчиняется определенным законам, выяснить которые и формализовать в виде боевых уставов и других актов военного управления4 является задачей не правовой науки, а военной науки. В то же время формализованные в виде актов военного управления, они приобретают свойство нормативного правового акта соответствующего органа военного управления, который имеет следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность5.

В каких государственных органах и организациях исполняется военная служба, определяется федеральным законом. В соответствии со ст.2 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе” военная служба исполняется гражданами Российской Федерации в Вооруженных Силах, других войсках (пограничных, внутренних, Железнодорожных и т.д.), воинских формированиях (инженерно-технических и дорожно-строительных), органах (Службе внешней разведки, органах Федеральной службы безопасности, Федеральной пограничной службы и др.) и создаваемых на военное время специальных формированиях.

Сохранение государственного суверенитета и целостности Российской Федерации достигается различными средствами, в том числе и установлением конституционной обязанности граждан по защите Отечества. Конституцией Российской Федерации провозглашено: “Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации” (п.1 ст.59). Указанная обязанность имеет не только внешний, но и внутренний аспект, т.е. не только участие в обороне государства в случае внешней агрессии, но и участие в специальных мероприятиях в случае посягательства на целостность государства со стороны дестабилизирующих общественную жизнь групп населения. Так, части и подразделения Вооруженных Сил РФ, внутренних войска МВД РФ, других войск и воинских формирований привлечены к проведению контртеррористической операции в Чеченской Республике для восстановления конституционного строя и прекращения антигосударственных действий со стороны незаконных вооруженных формирований.

Граждане могут исполнять свою обязанность по защите Отечества путем предоставления материальных средств, необходимых для организации обороны страны (уплата общих и специальных налогов, автотранспортная, гужевая, судовая, квартирная повинности), работая на строительстве оборонных сооружений, на оборонных предприятиях и т.д.6 Однако основными формами защиты Отечества в мирное время является воинская обязанность граждан, которая предполагает, в частности, прохождение военной службы по призыву, и исполнение конституционного долга по защите Отечества путем добровольного поступления на военную службу.

Ю.Н.Старилов отмечает, что “главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах …”1. Таким образом, основной целью военной службы является практическое осуществление функций государства по обеспечению его независимости, государственного суверенитета и целостности, удовлетворение публичного интереса в области военной безопасности на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ и федеральных законах”.

Военная служба организуется для решения задач государства, осуществления его функций и функций государственных органов и организаций.

В каком соотношении находятся функции и задачи военной службы? Задачи и функции военной службы – понятия соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Задачи военной службы имеют исходное значение по отношению к ее функциям, являются их непосредственной предпосылкой. В свою очередь, функции военной службы представляют собой средство реализации, выполнения ее задач. Задачи военной службы реализуются посредством осуществления ее функций. Как правило, в законодательстве определены задачи государственных организаций и органов и их полномочия, а функции определяются на уровне подзаконного правового регулирования.

Поскольку в настоящее время понятие функций государственной службы нормативно не определено, постольку этот вопрос имеет лишь постановочный характер. Указанное положение касается в том числе и военной службы как разновидности государственной службы. Однако анализ функций военной службы имеет исключительно важное значение, поскольку позволяет оценить ее роль и назначение в государственно-служебной деятельности и место в государственно-социальном механизме, определить ее эффективность, полезность и значимость.

Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть. Функции государства по обеспечению целостности и государственного суверенитета возлагаются как на государственные органы, так и на государственные организации, в которых предусматривается военная служба: Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и некоторые государственные органы. Указанные функции нашли свое закрепление в предметах исключительного ведения Российской Федерации, перечисленных в ст.71 Конституции РФ, и соответствующих им функциях государственных организаций и органов, на которые возложена реализация предметов ведения:

федеративное устройство и территория Российской Федерации (подп.“б” ст.71) отражены в функциях Вооруженных Сил, внутренних войск, пограничных войск, войск гражданской обороны, органов Федеральной службы безопасности, таких как: охрана суверенитета РФ, безопасность, защита конституционных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, регулирование межнациональных отношений и конфликтов;

связь (подп.“и” ст.71) – Федеральные органы правительственной связи и информации РФ обеспечивают специальной связью и информацией государственные органы;

внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира (подп.“к” ст.71), возложенные, в частности, на Службу внешней разведки, Министерство обороны, Федеральную службу безопасности и т.д., которые исполняют следующие функции: оборона и миротворчество, контроль и реализация международных договоров;

оборона и безопасность (подп.“м” ст.71) нашли отражение в функциях Вооруженных Сил, Федеральной службы безопасности, других государственных органов и организаций, привлекаемых к участию в обороне государства;

определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (подп.“н” ст.71) возложены в основном на органы Федеральной пограничной службы и пограничные войска, а также Вооруженные Силы РФ.

Таким образом, военная служба с функциональной точки зрения представляет собой самостоятельные и относительно обособленные виды действий субъектов военно-служебных отношений в целях практической деятельности государственных организаций и органов, в которых она предусмотрена законом.

Однако имеется различие между функциональным назначением гражданской государственной службы, понимаемой как служба государственного аппарата, и военной службы, являющейся особой разновидностью государственной службы.

Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность в системе исполнительной, представительной и судебной власти2. Военная служба выполняет функции собственно государства – обеспечение его суверенитета и территориальной целостности: оборона, безопасность, охрана границ, общественный порядок и т.д3. Функции государственной службы исчерпывающим образом реализуют Конституцию и законы, обеспечивая интересы политики и единства государственной власти Российской Федерации4.

Ст.ст. 3 и 4 Конституции РФ устанавливают для государственной службы функции в части распространения суверенитета Российской Федерации на всю территорию, обеспечения целостности и неприкосновенности территории России, верховенства Конституции России и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Названные функции, включая также функции противодействия присвоению и захвату власти в Российской Федерации либо присвоению властных полномочий и обеспечения законного преследования совершивших такие деяния, можно отнести к конституционно-охранительным функциям (или функция защиты конституционного строя) государственной службы, которая в каждой разновидности государственной службы (например, военной) реализуется в особой форме.

Исследуя основы конституционного строя, Н.М.Казанцев делает вывод, что каждая статья Конституции РФ предполагает, что для ее практического исполнения требуется создание соответствующего вида государственной службы в форме определенной функциональной административной службы1. Такой порядок соответствует традициям российского права, находя форму военизации в тех родах и видах государственной службы, которые обеспечивают независимость и государственный суверенитет, – военной службе, пограничной службе, иных соответствующих административных службах. С указанным мнением можно согласиться лишь с той поправкой, что военная служба в отличие от пограничной службы является не административным органом, а особой деятельностью в ряде государственных организаций и органов, в том числе Пограничной службе Российской Федерации, являющейся государственной военной организацией2. Функции государства как основные направления его деятельности по предметам ведения выполняют государственные организации и органы.

В то же время в литературе отмечается, что не следует отождествлять функции государства и функции государственной службы3. Функции государства – это определенные конкретно-историческими условиями существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специальных методов4. Среди функций государства различаются основные и неосновные функции. Основные функции – это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период5. Основные функции государства выполняются в разной мере всеми или многими звеньями государственного аппарата. Так, функция защиты Отечества возлагается как на специально создаваемые государственные военные организации (Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования) и органы, а также в пределах установленных законодательством на все иные учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности и организационно-правовой формы и граждан Российской Федерации. С большой долей условности можно выделить неосновные функции государства, которые, как правило, осуществляются специально предназначенными для этого органами.

Государственные организации и органы в соответствии с их местом в государственном механизме и политической системе имеют свои функции, реализующие их компетенцию, права и обязанности, которые в совокупности с реализацией функций другими структурными элементами государственного аппарата приводят к осуществлению функций государства.

Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий, таких как, например, правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулирующая и организационная6. Указанные функции являются лишь частью, но существенной, осуществляемых государственными органами функций.

Ю.Н.Старилов под функциями государственной службы понимает основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности (курсив мой. – А.К.) государственных служащих. Он выделяет следующие виды функций государственной службы: обеспечительную, интегративную, регулятивную, коммуникативную и охранительную7.

Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой предопределено стоящими перед государством целями, особенностями государственно-служебных полномочий и сферы деятельности государственных служащих. Государственная служба решает задачи государства, выполняет его функции и функции государственных органов посредством осуществления государственной управленческой деятельности. Выведение из Конституции функций государства и соответствующих им функций военной службы, их взаимосвязь и соотношение представлены в таблице 1 приложения. Приведенная в таблице разработка является одной из первых8, постольку она, возможно, содержит спорные вопросы, разрешить которые –задача дальнейших исследований.

Управленческий аспект характерен, в частности, и для государственных организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. Так, управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляют министр обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ, являющийся основным органом оперативного управления ими1. Федеральная пограничная служба управляет войсками, входящими в ее систему2. Главное командование внутренних войск МВД РФ управляет внутренними войсками, входящими в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации3. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по пограничной службе осуществляет управление Пограничной службой Российской Федерацией4. Следовательно, военная служба в государственных организациях и органах, в которых она предусмотрена законом, представляет собой системное явление, состоящее из управляющей и управляемой подсистем. Причем управление осуществляется как на федеральном уровне, через специально создаваемый федеральный орган исполнительной власти, так и в самой управляемой системе через специально создаваемые органы управления, которые в Вооруженных Силах РФ называются органами военного управления5.

Таким образом, можно согласиться с мнением В.В.Волошиной, которая делит функции государственной службы на основные: обязательные для всех ее структурных элементов (функции управления) и специфические, характерные для конкретных видов и направлений государственной службы6.

К общим функциям военной службы как разновидности государственной службы можно отнести:

осуществление государственной кадровой политики и комплектование Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с учетом способностей и профессиональных качеств военнослужащих и гражданского персонала;

формирование и ведение перечня воинских должностей, а также реестра государственных должностей государственной службы из числа лиц гражданского персонала;

организация военной службы и гражданской государственной службы гражданского персонала;

установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности военнослужащих и гражданского персонала государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба;

планирование и прогнозирование развития военной службы;

организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой военнослужащих;

установление требований к государственным должностям и квалификационных требований к военнослужащим;

контроль за деятельностью военнослужащих, анализ состояния и эффективности их служебной деятельности;

координация деятельности по реализации задач, которые вытекают из нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные и военно-служебные отношения;

координация разработки проектов нормативных правовых актов по вопросам организации военной службы;

другие функции, которые можно свести к общим функциям государственной службы (правоприменительной, правотворческой, правозащитной, регулирующей, организационной и др.), т.е. функциям управления.



Специфические функции военной службы отражают специфику деятельности военнослужащих всех государственных организаций и органов, в которых предусмотрена военная служба. Она нашла отражение в специфике возлагаемых на них обязанностей. На военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые тесно связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п.2 ст.1 Федерального закона “О статусе военнослужащих”). Специфика деятельности военнослужащих находит отражение в исполнении специфических обязанностей военной службы, таких, например, как: участие в боевых действиях, выполнение задач в условиях чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов; несение боевого дежурства, боевой службы, службы в гарнизонном наряде, исполнение обязанностей в составе суточного наряда; участие в учениях или походах кораблей и др.

В сфере обороны и военной безопасности военная служба осуществляет следующие функции:

обеспечение достаточной обороноспособности и военной безопасности государства;

борьба с терроризмом;

установление и поддержание пограничного режима, охрана Государственной границы и др.

Таким образом, военная служба является исполнением военнослужащими специфических функций в целях решения государственными органами и организациями задач, закрепленных за ними в нормативном порядке.

Поскольку специфические функции находят свою конкретизацию в деятельности военнослужащих различных государственных органов и организаций, постольку возможно вести речь об особенных функциях военной службы, отражающих особенности деятельности военнослужащих при прохождении в них военной службы.

Так, на военнослужащих внутренних войск МВД РФ, действующих в составе соединений и воинских частей оперативного назначения, специальных моторизованных соединений и воинских частей, возложено:

участие совместно с органами внутренних дел в локализации и блокировании районов чрезвычайного положения или районов вооруженных конфликтов, пресечении в указанных районах вооруженных столкновений и разъединении противоборствующих сторон, в изъятии оружия у населения, в проведении мероприятий по разоружению незаконных вооруженных формирований, а в случае оказания ими вооруженного сопротивления – в их ликвидации;

участие совместно с органами внутренних дел в принятии мер по усилению охраны общественного порядка и общественной безопасности в районах, примыкающих к районам чрезвычайного положения или районам вооруженных конфликтов;

участие в пресечении массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;

участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах, а также в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий и решение других задач1.

Функции военной службы исполняются непрерывно и автоматично. Непрерывность военной службы обусловлена спецификой решаемых государственными организациями и органами задач в сфере обороны и безопасности государства. Непрерывность обеспечивается несением боевого дежурства, боевой службы, суточного наряда, выполнением других боевых задач в целях сокращения сроков готовности к решению поставленных задач.

Автоматичность военной службы должна обеспечивать автоматический характер решения законодательно закрепленных за государственными организациями и органами задач в пределах их полномочий. Однако сегодня рано говорить об автоматичности военной службы, что наглядно показали события в Чечне. Отсутствие правового регулирования применения вооруженной силы для восстановления конституционного строя породило две чеченские войны 1994 – 1996 гг. и происходящей в настоящее время. События, связанные с катастрофой с атомной подводной лодкой “Курск” в августе 2000 г. показали отсутствие автоматического механизма принятия решений и мер для спасения ее личного состава. Таким образом, налицо недостаточная сформированность военной службы как автоматической административной деятельности государственных организаций и органов, в которых она предусмотрена законом.


<< предыдущая страница   следующая страница >>