1 (10) 2011 Мы и право Научно-практический журнал Издается с декабря 2008 года Учредитель: Волгоградское региональное отделение Обще - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Сведения о региональных федерациях по видам спорта, имеющих государственную... 1 151.04kb.
Утвержден решением Учредительного съезда Общероссийской общественной... 1 100.95kb.
Конкурсной процедуре «Творческая самопрезентация» 1 83.53kb.
Президент Общероссийской физкультурно-спортивной общественной организации... 1 85.36kb.
Оложени е о порядке и условиях награждения общественной наградой... 1 29.61kb.
Президент Общероссийской общественной организации «Объединенная федерация... 1 139.35kb.
Члены совета: Азаров Дмитрий Игоревич – глава Городского округа Самара. 1 15.74kb.
«пионер» (Покровские Интересные Озорные неунывающие Ребята) 1 96.12kb.
Пленум Центрального совета Общественной организации Международное... 1 15.72kb.
Ассоциация юристов россии 1 143.19kb.
Научно-методический журнал №1 (12) 2010 Основан в 2005 году Выходит... 9 3650.72kb.
Методические рекомендации по оформлению наградных документов при... 4 1666.4kb.
- 4 1234.94kb.
1 (10) 2011 Мы и право Научно-практический журнал Издается с декабря 2008 года Учредитель - страница №1/5




№ 1 (10) 2011



Мы и право

Научно-практический журнал

Издается с декабря 2008 года

Учредитель: Волгоградское региональное отделение Общероссийской общественной
организации «Ассоциация юристов России»

Главный редактор: В. А. Юсупов, доктор юридических наук, профессор.
Редакционная коллегия:

Борисенко Е. С., адвокат, член Совета Волгоградского регионального отделения
Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»;


Клейн В. Р., руководитель ГУ ФРС по Волгоградской области, главный государственный регистратор Волгоградской области, действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 2 класса, заслуженный юрист РФ;

Летяев В. А., доктор юридических наук, член Совета Волгоградского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»,

Маликов Е. Ю., кандидат юридических наук, председатель Волгоградского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России»;

Филиппов П. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, председатель Совета Волгоградского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».
Ответственный редактор: М. О. Каррыев.
За содержание и достоверность материалов статей редакция ответственности не несет.

Мнения авторов могут не совпадать с точкой зрения редакции.
Адрес учредителя: 400001 г. Волгоград, ул. Профсоюзная, 15А.

Адрес редакции: 400011 г. Волгоград, проспект Университетский, 64,

Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права.

Тел.: (8442) 46-68-42.

E-mail: izdviesp@mail.ru

Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации средства массовой информации
ПИ № ТУ 34-00001 от 4 сентября 2008 года.




© Волгоградское региональное отделение

Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», 2011

© Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального
образования «Волгоградский институт экономики, социологии и права», 2011

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВА







О. А. Коробов


ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ
И О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
«О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН “О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)” И ИНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ В ЧАСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕАБИЛИТАЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР»

В соответствии с Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» одним из основных направлений национальной стратегии противодействия коррупции является совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение их результативности. Данный нормативный акт направлен на развитие Российской Федерации в качестве правового государства, в котором должны быть созданы эффективные механизмы противодействия коррупции.

По нашему мнению, преодолению коррупционной составляющей в публикуемых нормативных правовых актах и их проектах во многом будет способствовать работа не только аккредитованных экспертов, но и всего юридического сообщества. Это поможет претворению в жизнь государственной политики по противодействию коррупции, учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов отнесена к одной из мер по профилактике коррупции.

В связи с этим считаем целесообразным проанализировать положения проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)” и иные законодательные акты в части совершенствования реабилитационных процедур», размещенного на сайте Минэкономразвития России в ноябре 2010 года (далее – законопроект).

В целом законопроект направлен на совершенствование процедуры финансового оздоровления, расширения ее применения в ходе дел о банкротстве. Системный анализ положений законопроекта, учитывая буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений, позволяет заключить, что принятие законопроекта позволит усовершенствовать порядок осуществления реабилитационных процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также восстановить платежеспособность должников при одновременной эффективной защите прав кредиторов.

Однако данный законопроект, по нашему мнению, содержит коррупциогенные факторы, признаки которых описаны в общих чертах в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
от 17 июля 2009 года № 172–ФЗ, в Правилах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее по тексту – Методика), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Так, в ст. 3 законопроекта перечислены четыре условия, при наличии которых должник предполагается неплатежеспособным. При этом из текста положения не понятно, необходима ли совокупность этих условий или достаточно одного из них для того, чтобы признать должника неплатежеспособным. Данное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора как «юридико-лингвистическая неопределенность – упот-ребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера»


(подп. «в» п. 4 Методики).

В статье 3 законопроекта содержится положение о том, что должник не может быть признан банкротом, если в течение «непродолжительного времени» сможет в полном объеме исполнить свои обязательства. По нашему мнению, данное положение может позволить арбитражному суду произвольно выносить решения о признании должника банкротом либо об отказе в этом, так как суду предоставляется чрезмерная широта усмотрения при толковании выражения «непродолжительное время». Приведенное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора, как «выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)» (подп. «в» п. 3 Методики).

В статье 7 законопроекта предлагается предоставить кредитору право на обращение в арбитражный суд с заявлением о введении финансового оздоровления. При этом в случае, если денежное обязательство не позволяет определить срок его исполнения должником, право на подачу указанного заявления возникает «по истечении трех месяцев после направления должнику требования кредитора о его исполнении». На наш взгляд, данное положение создает условия для подачи кредиторами необоснованных заявлений в арбитражный суд, учитывая, что законопроект не регулирует ситуации, когда у должника имеются предусмотренные законом основания не исполнять требования кредитора (например, когда кредитор злоупотребляет правом, когда его требования не являются обоснованными, имеются основания для освобождения должника от ответственности или ограничения последней и т. д.).

Приведенное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора как «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям» (подп. «а» п. 4 Методики).

В пункте 6 ст. 10 законопроекта предусмотрено, что заявление о привлечении контролирующих должника лиц к ответственности могут подавать арбитражные управляющие, а в случаях, установленных законом, – также учредители (участники) должника. На наш взгляд, отсутствуют какие-либо факторы, объясняющие причину предоставления такого права учредителям (участникам) должника, учитывая, что они не всегда могут быть кредиторами должника, тогда как одной из целей законопроекта является эффективная защита прав кредиторов. Если же по мысли разработчиков законопроекта такое право у учредителей (участников) должника должно быть, то не понятно, почему этого права лишаются иные субъекты с аналогичным правовым положением (например, акционеры, полные товарищи, коммандисты, члены производственных кооперативов и т. д.).

В связи с этим полагаем, что приведенное положение является недоработанным и в его нынешней редакции может привести к несправедливому и противоречивому правоприменению. Приведенное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора, как «выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)»


(подп. «в» п. 3 Методики).

В статье 10–1 законопроекта предложено возлагать ответственность на органы управления должника и членов комитета кредиторов за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. При этом, на наш взгляд, не понятно, почему член комитета кредиторов (являющийся таким же кредитором, как и иной кредитор – не член комитета кредиторов) поставлен в неравное положение с иными кредиторами должника, учитывая, что у собрания кредиторов имеются и свои дискреционные полномочия.

В пункте 3 ст. 10–1 законопроекта также предусмотрено, что члены коллегиального исполнительного органа должника и члены комитета кредиторов не несут ответственности за причиненные убытки в случаях, когда не исполняли свои обязанности вследствие тяжелой болезни или беспомощного состояния. При этом критерии, позволяющие установить такое состояние, то есть какие именно обстоятельства будут свидетельствовать о наличии тяжелой болезни или беспомощного состояния лица, законопроект не определяет. Тем самым создаются условия для произвольного толкования и применения указанного положения.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии такого коррупциогенного фактора, как «выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)»


(подп. «в» п. 3 Методики).

В статье 20–3 законопроекта предусмотрена обязанность арбитражного управляющего выявлять факты нарушения обязанности по подаче заявления должника в арбитражный суд, сообщать о них собранию кредиторов и в органы, уполномоченные рассматривать дело о соответствующем административном правонарушении. На наш взгляд, не понятно, по каким причинам эта обязанность ограничена только сферой административного права, учитывая, что арбитражный управляющий может выявить и признаки преступления. Законопроект не обязывает арбитражных управляющих сообщать правоохранительным органам об обнаруженных ими признаках преступления при проведении процедуры банкротства.

Кроме того, для того, чтобы арбитражный управляющий имел возможность надлежащим образом исполнять вышеуказанные обязанности, необходимо отразить конкретный перечень его функций, позволяющих выявлять факты нарушения обязанности по подаче заявления должника в арбитражный суд. В отсутствие такого механизма сохраняется возможность необоснованного привлечения арбитражных управляющих к ответственности за неисполнение указанной обязанности или, напротив, необоснованное освобождение от такой ответственности.

Приведенное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора, как «отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» п. 3 Методики).

В пункте 5 ст. 30–1 законопроекта предусмотрена возможность оспорить соглашение об урегулировании долгов. Однако законопроект не устанавливает порядка осуществления такой процедуры, в том числе не указывает, какому органу подведомственны дела об оспаривании данных соглашений. По нашему мнению, целесообразно было бы указать, что оспаривание указанных соглашений производится в рамках арбитражного судопроизводства. Приведенное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора, как «отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» п. 3 Методики).

В пункте 3 ст. 42 законопроекта указан такой субъект, как национальное объединение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Однако, правовой статус и полномочия данного субъекта, порядок его избрания законопроектом не определены.


В пункте 1 ст. 45 законопроекта также указано, что копия запроса национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в саморегулируемую организацию о предоставлении кандидатуры арбитражного управляющего направляется в арбитражный суд. Однако данное положение не устанавливает, какое именно лицо направляет такой запрос.

Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии такого коррупциогенного фактора как «юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера» (подпункт «в» п. 4 Методики).

В пункте 2–1 ст. 48 законопроекта предусмотрено право арбитражного суда оставить заявление кредитора без рассмотрения, если суд установит «целесообразность» рассмотрения спора между кредитором и должником в исковом производстве. По нашему мнению, данное положение может позволить арбитражному суду произвольно выносить решения об оставлении заявлений кредитора без рассмотрения, так как суду предоставляется чрезмерная широта усмотрения при толковании выражения «целесообразно».

Приведенное обстоятельство свидетельствует о наличии такого коррупциогенного фактора, как «выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)»


(подп. «в» п. 3 Методики).

Таким образом, Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О несостоятельности (банкротстве)” и иные законодательные акты в части совершенствования реабилитационных процедур» содержит коррупциогенные факторы. Для устранения выявленных коррупциогенных факторов, обеспечения стабильных правоотношений в данной сфере, основанных на определенности прав и обязанностей, имеющихся у должника и его кредиторов, необходимо конкретизировать соответствующие положения законопроекта, а некоторые исключить или изменить.

Думается, проведение своевременных антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов позволит существенно повысить качество правотворческой деятельности путем снижения количества нормативных предписаний, содержащих трудновыполнимые, неопределенные, взаимоисключающие требования, путем устранения различного рода пробелов и необоснованных, излишних коллизий в нормативных актах. По нашему мнению, антикоррупционная экспертиза должна стать органичной частью правотворческой деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по разработке и изданию нормативных правовых актов. Именно из этих побуждений и была подготовлена настоящая статья.

В. А. Летяев, Г. Г. Егоров, А. А. Игнатов, К. Э. Степанян











АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ:
ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ С 2004 ГОДА?1

Коррупция присуща любому государству. Однако в странах с переходной экономикой, к которым относится и Россия, коррупция является «проблемой номер один»2. В нашей стране она имеет многовековую традицию, пронизывая всю нашу жизнь, разные этажи осуществления власти. Есть она и на бытовом уровне. При этом неизвестно, какое из этих коррупционных проявлений для страны более опасно. Это аверс и реверс одной медали.

За минувшие десятилетия коррупция в России достигла социально опасного уровня, превратившись в реальную угрозу жизнедеятельности общества, став серьезной угрозой поступательному социально-экономическому развитию страны. Она оказывает негативное влияние практически на все сферы жизни государства. Ухудшение коррупционной ситуации, понимание масштабов пагубного влияния коррупции на перспективы экономического, социального, политического развития в мире в целом привели к признанию наличия и значимости в деле противодействия коррупции – проблемы коррупциогенности3 (в другой терминоло-гии – взяткоемкости) нормативных правовых актов4.

В 2004 году одной из главных причин коррупции президент В. Путин назвал некачественные нормативно-правовые акты (далее – НПА), принимаемые различными органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Им была поставлена задача создания в стране постоянной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства всех уровней. И уже в октябре 2005 года необходимость «внедрения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» признало Правительство РФ, утвердив Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годы5.

В соответствии с этим документом на федеральном и региональном уровнях нормотворчества должны быть приняты методики первичной и специализированной экспертизы вносимых законопроектов, налажена работа по проведению такой экспертизы. После выявления коррупциогенных норм, должны быть подготовлены изменения в проекты НПА, устраняющие признаки коррупциогенности.

В развитии курса президента в 2006 году Федеральным собранием Российской Федерации были ратифицированы Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года. Часть 3 ст. 5 Конвенция ООН против коррупции нормативно закрепила обязательность проверки национального законодательства на предмет возможного проявления коррупции в государстве. В соответствии с нею каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Что же изменилось в РФ после официального одобрения международно-правовых актов в области борьбы с коррупцией?

При ответе на этот вопрос необходимо проанализировать национальное законодательство РФ в области реализации антикоррупциогенной политики государства как на федеральном, так и на региональном уровне.

Еще до принятия НПА, регулирующих действия различных органов по устранению коррупциогенных факторов в законодательстве, экспертным сообществом России уже всерьез стала обсуждаться проблема коррупциогенности действующих НПА. Внимание было привлечено к методикам проведения антикоррупционной экспертизы, разработанным различными экспертными учреждениями страны.

Уже к 2003 году возникло понимание того, что в борьбе с системной коррупции необходимо принимать такие же системные и срочные меры. Специалистами фонда «Индем», Государственного Университета – Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ были сформулированы предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством1. Эксперты предложили, чтобы каждый законопроект получал «объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку»2.

Первым документом в области проведения антикоррупционной экспертизы становится «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта»3. Как утверждает один из авторов этого документа В. Н. Южаков, при подготовке Памятки были представлены, проанализированы и публично обсуждены имевшиеся к тому времени по данному направлению разработки представителей и сотрудников ГУ–ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также опыт их применения, в том числе в Счетной палате Российской Федерации. В обсуждениях принимали участие также эксперты Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Минэкономразвития РФ, Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернешл–Р», Национального антикоррупционного комитета, Института правовых и сравнительных исследований, Международной конфедерации обществ потребителей, Центра экспертизы проблем предпринимательства Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, Ромир-Мониторинг, Российской ассоциации менеджеров, Фонда развития парламентаризма4.

По существу, «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» стала первым документом, направленным на осуществление практической работы по снижению уровня коррупциогенности законодательных актов. В 2005 году, при поддержке Минэкономразвития России и Всемирного банка, она была адаптирована также для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. В этом виде она и была применена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации1.

Опыт применения предложенной в Памятке технологии проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов был обсужден в рамках семинаров и круглых столов в Центре стратегических разработок в 2006–2007 годы. На этой основе была подготовлена и опубликована версия Памятки, учитывающая опыт разрешения возникавших в ходе ее применения проблем, были учтены ранее не принимавшиеся во внимание коррупционные факторы. Она была ориентирована для применения в отношении законов и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровня под названием «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов»2.

Первым НПА, установившим необходимость принятия законодательных актов, регулирующих вопросы антикоррупционной экспертизы, стал ФЗ от 25 декабря 2008 года
№ 273–ФЗ «О противодействии коррупции», который в п. 2 ст. 6 установил, что профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов.

О нормативно-правовом акте, который бы регулировал механизм проведения антикоррупционной экспертизы, после его принятия стали говорить и на федеральном, и на региональном, и на местном уровнях. Первым шагом в формировании именно законодательной базы стало принятие 17 июля 2009 года долгожданного Федерального закона № 172–ФЗ


«Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». Он установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Он, безусловно, не является совершенным и абсолютно эффективным инструментом, поскольку не регулирует такой важный аспект экспертизы, как методика ее проведения. Важным элементом в вопросе регулирования методики проведения антикоррупционной экспертизы являлись соответствующие подзаконные акты Президента РФ3 и Правительства РФ, среди которых необходимо отметить Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

В настоящее время указанные Постановления утратили свою юридическую силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов».

В настоящее время в российском законодательстве сложилась практика, когда нормативно-правовые акты принимаются без новелл, а с учетом опыта предыдущих лет. Методика проведения антикоррупционной экспертизы, разработанная и закрепленная в Памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта, содержит обширный и практически весь известный круг коррупциогенных факторов. Они и были положены в основу подзаконных актов, принятых Правительством РФ. Следует отметить, что Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 исключило из методики проведения антикоррупционной экспертизы некоторые коррупциогенные факторы, которые существовали в Постановлении от 5 марта 2009 года № 196, что отнюдь не является той основой, которая необходима для успешной борьбы с коррупцией путем проведения антикоррупционных экспертиз НПА и их проектов. Так, из 20 факторов, состоящих из четырех блоков, определенных в Постановлении Правительства в 2009 года, осталось в 2010 году два блока из


11 факторов.

В 2009 году были установлены следующие четыре блока факторов:



  1. общие коррупционные факторы;

  2. факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

  3. факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа;

  4. факторы системного характера, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, – нормативные коллизии.

В 2010 году сформированы следующие два укрупненных блока:

  1. коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

  2. коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Таким образом, остается констатировать то обстоятельство, что на текущий момент на нормативном уровне не обновляются и не применяются новые подходы к проведению экспертизы. Коррупциогенные факторы, разработанные еще в 2004 году, до сих пор являются основой проведения экспертизы. Поэтому методология экспертной работы в этом направлении остро нуждается в привлечении опыта практиков, проводящих такую экспертизу. Авторы настоящей статьи надеются на то, что статья вызовет интерес в этой среде юристов и в журнале появятся на нее отклики с предложениями по совершенствованию использующихся на текущий момент методик.
Библиографический список


  1. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / К. И. Головщинский и др.; под ред.
    В. Н. Южакова. – М.: Статут, 2004.

  2. Головщинский, К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / К. И. Головщинский; под ред. М. А. Краснова, Г. А. Сатарова. – М., 2004;

  3. Талапина, Э. В. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э. В. Талапина, В. Н. Южаков; под ред. В. Н. Южакова. – М.: Статут, 2007.

  4. Талапина, Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. – 2007. – № 5.

  5. Тихомиров, Ю. А. Законодательная техника / Ю. А. Тихомиров. – М., 2000.

  6. Тихомиров, Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства / Ю. А. Тихомиров // Право и экономика. – 2004. – № 5.

  7. Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 года № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 51. – Ст. 6140.

  8. Указ Президента РФ от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 21. – Ст. 2429;

  9. Цирин, А. М. Развитие законодательства РФ о противодействии коррупции /
    А. М. Цирин // Административное право. – 2008. – № 1.

  10. Южаков, В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов: методика, опыт и перспективы / В. Н. Южаков // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2008. – № 2.



Н. А. Колесова


ПРАВОВАЯ ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СПОРА, ПОДВЕДОМСТВЕННОГО АРБИТРАЖНОМУ СУДУ

Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее – АПК) относит к делам, рассматриваемым арбитражным судом, экономические споры. Экономические споры, в свою очередь, делятся на административно-правовые споры; споры, вытекающие из иных публичных правоотношений; гражданско-правовые споры. Так как административно-правовой спор является разновидность экономического спора, представляется необходимым начать рассмотрение именно с понятия экономического спора.

С точки зрения русского языка под спором понимаются разногласие, обсуждение чего-нибудь, в которых каждый отстаивает свое мнение. Таким образом, спор – это не только разногласие, но и обсуждение, которое может быть облечено как в правовую, так и неправовую форму. Безусловно, нас интересует в первую очередь правовая форма и, следовательно, правовой конфликт. По мнению В. Н. Кудрявцева, юридическим следует признать любой конфликт, в котором спор так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. Следовательно, субъекты конфликта, их мотивация, объект обладают правовыми признаками, а сам конфликт влечет юридические последствия1.

Термин «конфликт», происходящий от латинского «conflictus» (столкновение), означает столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; спор, грозящий осложнениями. Таким образом, спор отличается от конфликта тем, что последний не может быть прекращен путем простого обсуждения. Конфликт – это следующая стадия спора, который не смог закончится путем достижения соглашения. Из чего, на наш взгляд, следует, что судебный спор – это всегда конфликт, так как стороны вынуждены прибегать к помощи дополнительного органа для разрешения дела. Следовательно, рассматривая экономический спор, подведомственный арбитражному суду, мы всегда ведем речь о конфликте.

Юридический конфликт, по мнению многих авторов, определяется как противоборство сторон – государств и их органов, общественных объединений, граждан с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права2. Однако мы согласны с мнением М. Р. Мегрелидзе, что конфликт может носить и противоправный характер, и развиваться в рамках юридического дозволения, и потому такое узкое определение вряд ли оправданно3. Из этого следует, что в основе экономического спора могут лежать как правомерные, так и противоправные деяния.

Ситуация осложняется тем, что АПК, вводя понятие экономического спора, не дает определения, не выделяет признаков, позволяющих отграничить его от других видов споров. Отсутствуют определения и в других нормативно-правовых актах. Нечеткое определение экономического спора приводит к ошибкам в судебной практике. Так, прокурор Республики Калмыкия предъявил в Арбитражный суд Республики Калмыкия иск к администрации Лиманского района Астраханской области и главе крестьянского фермерского хозяйства «Муцаев Р. Т.» о признании недействительным договора аренды земель сельскохозяйственного назначения от 29 июня 1998 года, заключенного между ответчиками.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 26 июля 1999 года иск удовлетворен. В протесте заместителя Председателя Высшего арбитражного суда Российской Федерации предлагается решение суда первой инстанции отменить, производство по делу прекратить.

Президиум протест удовлетворил и указал следующее. Истец, предъявляя настоящий иск, исходил из того, что администрация Лиманского района Астраханской области не обладает полномочиями на сдачу в аренду спорных земель, так как они являются территорией Черноземельского района Республики Калмыкия. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 января 1957 года в составе Ставропольского края была образована Калмыцкая автономная область. В состав Калмыцкой автономной области из Астраханской области включены западная часть Никольского и Енотаевского районов, Придорожный сельский Совет Приволжского района, западная часть Лиманского района, восточная граница которого установлена по линии железной дороги Астрахань–Махачкала (на участке станции Басинская и разъезда № 8). Таким образом, истец полагает, что переданный в аренду крестьянскому хозяйству «Муцаев Р. Т.» земельный участок был включен в состав Калмыцкой автономной области.

Несмотря на то, что исковые требования сформулированы как экономический спор, фактически между двумя субъектами Российской Федерации возник территориальный спор вследствие принятых ранее актов по изменению границ.

Вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации решается в соответствии с ч. 3 ст. 67, подп. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации.

Оба субъекта Российской Федерации – Астраханская область и Республика Калмыкия – полагают, что спорный земельный участок находится на их территории, поэтому разрешение данного спора неизбежно затрагивает вопрос о границе между указанными субъектами Российской Федерации.

Поскольку спор между сторонами не является экономическим, подведомственным арбитражному суду, в силу ст. 27, п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК Российской Федерации производство по делу подлежит прекращению.

В свое время в Законе РСФСР от 4 июля 1991 года № 1543–1 «Об арбитражном суде» была предпринята попытка определить понятие экономического спора как спора, возникшего в процессе осуществления предпринимательской деятельности, вытекающего из гражданских правоотношений (ст. 1). Однако основанием экономического спора является не только гражданское правоотношение, но и, в частности, административное. Не внес определенности в понятие экономического спора и АПК Российской Федерации от 5 мая 1995 года № 70–ФЗ.

В юридической литературе отмечалось, что понятие «экономический спор» не имеет правового содержания, не является достаточно определенным, не поддается однозначной оценке1. Однако основная масса мнений сводится к необходимости доктринального и законодательного толкования данного термина.

По мнению Т. К. Андреевой, экономические споры – это споры, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, то есть споры в сфере бизнеса2. Аналогичным образом предлагает определять экономический характер спора В. В. Ярков. Он характеризует его через содержание спорного правоотношения – спор возник из предпринимательской и иной экономической деятельности3.

В. А. Бабакова считает, что экономическим спором можно признать спор между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (а в случаях, предусмотренных АПК и другими федеральными законами, – между организациями, не являющимися юридическими лицами, и физическими лицами без статуса индивидуального предпринимателя), государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, возникающие в сфере предпринимательской деятельности или иных имущественных правоотношений1.

По мнению В. М. Жуйкова, экономический характер спора проявляется не только в осуществлении предпринимательской деятельности, но и в доступе к этой деятельности, а также в предъявлении иных имущественных требований2. При этом автор определяет экономический спор как спор из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, возникший в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности или в связи с обеспечением доступа к такой деятельности, а также с предъявлением юридическими лицами иных требований экономического (имущественного) характера.

Согласно точке зрения А. В. Иванова, «законодатель подразумевает под экономическим спором главным образом имущественные споры, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности либо с предъявлением иных требований, подлежащих денежной оценке»3. Применительно к делам, вытекающим из административных правоотношений, автор определяет экономический спор как возникающий из административных и иных публичных правоотношений, основан на нормах административного права (иной публичной отрасли права), а предметом его является, как правило, имущественное требование, выраженное явно (например, взыскание с налогоплательщика обязательных денежных платежей в бюджет) либо опосредованно (например, признание недействительным ненормативного акта, ограничивающего права заявителя в сфере предпринимательской деятельности).

Интересно, что Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее – ХПК) от 6 августа 2004 года сходным образом описывает экономический спор, как спор с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, административно-территориальных единиц, государственных органов, органов местного самоуправления Республики Беларусь, не являющихся юридическими лицами организаций, должностных лиц и граждан (ч. 2 ст. 39 ХПК), но относит к категории экономических споров более широкий круг дел (ч. 2 ст. 41 ХПК).

Как видно, основная масса авторов связывает экономический спор с предпринимательской деятельностью. Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Имеются и иные определения. Например, согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ от 18 августа 1992 года № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» предпринимательской признается инициативная самостоятельная деятельность граждан и их объединений, осуществляемая на свой риск и под свою имущественную ответственность. Безусловно, определение, данное ГК РФ, имеет приоритет при применении на практике.

При определении предпринимательской деятельности законодатель пользуется тремя критериями: такая деятельность должна осуществляться на риск предпринимателя; ее цель – систематическое получение прибыли; она должна проводиться только физическими или юридическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей в установленном законом порядке.

Экономическая деятельность – понятие более широкое, чем предпринимательская. Как правило, отношения экономического характера складываются в сфере общественного производства1. Экономика в целом связана с процессом воспроизводства. Сам же процесс воспроизводства связан с осуществлением предпринимательской деятельности. Поэтому предпринимательская деятельность является составной и неотъемлемой часть экономической деятельности. В составе экономической деятельности наряду с предпринимательской мы можем выделить и иную экономическую деятельность, не охватываемую предпринимательством, не направленную непосредственно на систематическое получение прибыли. По своей природе такая деятельность имеет экономическую основу, связана с хозяйствованием, с удовлетворением материальных потребностей и интересов. При этом закон не связывает иную экономическую деятельность с наличием у лиц, ее осуществляющих, определенного предпринимательского статуса. Следовательно, в экономической деятельности можно выделить две составляющие: предпринимательскую деятельность и иную экономическую деятельность.

Подробное представление о видах экономической деятельности мы получаем из Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, утвержденного Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября
2001 года № 454–ст.

Помимо этого существуют примеры судебного толкования, в которых относятся к экономическим, на наш взгляд, не вполне соответствующие по сути споры. Так, в п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указывается, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы. Неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (ст. 27 АПК РФ).

Исходя из всего вышеизложенного, считаем необходимым согласиться с теми авторами, которые определяют экономический спор, как спор, вытекающий из предпринимательской или иной экономической деятельности.

Проведя исследование, мы можем сформулировать понятие административно-правового спора, рассматриваемого в арбитражном суде: это экономический спор, вытекающий их административно-правовых отношений. Мы не указываем на такой признак, как публично-правовой характер, поскольку административные правоотношения и так носят публично-правовой характер. По той же причине мы не указываем на отношения власти и подчинения (они также свойственны самим административно-правовым отношениям). Указание на экономический характер дает привязку к субъектам предпринимательской деятельности.


Библиографический список


  1. Арбитражный процесс. – М., 1995.

  2. Гражданский процесс: учебник / под ред. А. Г. Коваленко, А. А. Мохова, П. М. Филиппова. – М.: КОНТРАКТ, 2008.

  3. Жуйков, В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц / В. М. Жуйков. – М., 1997.

  4. Иванов, А. В. Деятельность Арбитражных судов Российской Федерации по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений /
    А. В. Иванов // Антология научной мысли: к 10-летию Российской академии правосудия: сборник статей / отв. ред. В. В. Ершов, Н. А. Тузов. – М.: Статут, 2008.

  5. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. – М.: Городец, 2003.

  6. Мегрелидзе, М. Р. Становление института разрешения административно-правовых споров / М. Р. Мегрелидзе. – М.: Юриспруденция, 2008.

  7. Основы конфликтологии / под ред. В. Н. Кудрявцева. – М., 1997.

  8. Стрелкова, И. И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И. И. Стрелкова. – Екатеринбург, 2002.

  9. Тихомиров, Л. В. Юридическая энциклопедия. / Л. В. Тихомиров, М. Ю. Тихомиров. – М., 1997.

  10. Учебник гражданского процесса. – М., 1996.

  11. Шерстюк, В. М. Новые положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации / В. М. Шерстюк. – М., 1996.


Н. Н. Никуйко



РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАРИФОВ КАК ЧАСТНЫЙ СЛУЧАЙ

ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ ДОГОВОРА
Свобода договора как один из основополагающих принципов гражданского права, пронизывая всю ткань современного гражданского права, находится под постоянным пристальным вниманием исследователей отечественной и зарубежной науки. В литературе порой высказываются весьма отличающиеся по своему характеру точки зрения. Так,
А. В. Копьев, рассуждая о проблемах договора присоединения, делает вывод о том, что «свобода договора и автономия воли превратились в фикцию»1. В то же время другой автор применительно к случаям заказных банкротств и (или) недружелюбных корпоративных захватов компаний, использования хитроумных схем ухода от налогов и таможенных платежей, вывода активов компаний в целях избежания их имущественной ответственности за допущенные нарушения приходит к заключению о том, что «гражданско-правовые договоры очень часто применяются как своеобразный инструмент разрушения экономики нашей страны. Одна из главных причин подобного положения дел кроется, вне всякого сомнения, в недостатках отечественного законодательства, регулирующего пределы (границы) договорной свободы, что на практике не только дезориентирует многих российских предпринимателей в выборе надлежащего варианта экономического поведения, но и создает благоприятную почву для многочисленных злоупотреблений и махинаций»2.

В силу значимости принципа свободы договора для гражданского права предполагаемые изменения последнего, изложенные в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 сентября 2009 года), также не могли не затронуть отдельные институты и нормы, базирующиеся на действии данного принципа. Например, согласно Концепции, в ряде случаев предлагается отказаться от публичных элементов регулирования в пользу частноправовых подходов, в частности, предполагается введение правил, допускающих соглашения участников хозяйственных обществ3.

В настоящей статье предпринята попытка рассмотреть свободу договора через призму норм, посвященных регулированию цен (тарифов).

Пункт 1 ст. 1 ГК РФ относит свободу договора к одному из семи основных начал гражданского законодательства. Данное начало раскрывается в абз. 1 п. 2 этой же статьи как свобода в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Однако абсолютизировать данный принцип и понимать его как неограниченную свободу указанных действий не следует, поскольку закон устанавливает определенные границы его действия. Общие границы сформулированы в абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ – гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Дальнейшее понимание содержания принципа свободы договора, а также установленных законодателем границ в его применении можно найти в ст. 421 и 422 ГК РФ. Пункт 4 ст. 421
ГК РФ закрепляет следующую норму: условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (ст. 422). В свою очередь, согласно п. 1 ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующими в момент его заключения.

Одним из таких случаев, когда содержание условия предписано законом, являются закрепленные п. 1. и 2 ст. 424 ГК РФ правила регулирования цен. По общему правилу, исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. Однако в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления. Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке. Таким образом, законодатель ограничил указанными нормами ст. 424 ГК РФ действие принципа свободы договора двумя существенными оговорками: во-первых, участники гражданско-правовых отношений не могут быть свободны в согласовании цены, если закон закрепляет случаи применения цен, которые устанавливаются или регулируются уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления; во-вторых, участники гражданско-правовых отношений после заключения договора далеко не всегда обладают полной свободой в изменении цены, поскольку помимо случаев, предусмотренных договором, цена подлежит изменению на основе норм закона либо в установленном законом порядке (в частности, при изменении тарифов уполномоченным государственным органом).

В юридической литературе подчеркивается, «… основные начала гражданского законодательства – это вариации конституционных норм, наиболее близких современному гражданскому (частному) праву и опосредуемым им многоукладным децентрализованным рыночным отношениям (см. ст. 8, 17, 19, 23–25, п. 5 ст. 32, ст. 33–35, 45–47, 55, 56, 60, 74, 118 Конституции РФ)»1. Анализ конституционных норм и норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в законодательстве присутствуют некоторые недостатки, связанные с определенными аспектами регулирования тарифов, в частности, с определением круга нормативных актов, которые могут предусматривать случаи применения цен, подлежащих установлению или регулированию уполномоченными на то государственными органами.

Основы ценовой политики согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации. Для понимания того, какие органы наделены компетенцией, включающей в себя вопросы ценовой политики, следует обратиться к нормам ст. 71, 76 Основного закона России, а также отдельным положениям имеющего важное значения для настоящей статьи Постановления Конституционного суда РФ от 27 января


1999 года № 2–П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»)2.

Согласно п. 2 и 3 названного Постановления Конституционного Суда РФ, ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ст. 3 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. При этом под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. «г» Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. С понятием «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти», используемым в ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации, тесно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти». Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. По мнению Конституционного суда Российской Федерации, в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Буквальное толкование данной нормы применительно к регулированию основ ценовой политики должно привести к выводу, что такое регулирование должно основываться исключительно на принятых федеральных конституционных законах и федеральных законах. Однако Конституционный суд РФ в ч. 2 приведенного ранее Постановления, анализируя нормы ст. 71 Конституции, сделал следующий небезынтересный вывод: само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. И далее применительно к нормам ст. 71 Конституции Конституционный суд РФ подводит важный итог: до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности.

Не следует забывать, что, согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации», данное Конституционным судом Российской Федерации толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Таким образом, следует сделать вывод, что регулирование основ ценовой политики согласно конституционным установлениям с учетом изложенной позиции Конституционного суда РФ возможно как на основании федеральных конституционных либо федеральных законов, так и на основании иных, то есть подзаконных, нормативных актов.

Данный вывод, безусловно, находится в противоречии с нормой п. 1 ст. 424 ГК РФ, в соответствии с которой только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления. В связи с этим
К. Л. Медолазов, исходя из анализа действующих норм (и прежде всего п. 1 ст. 424 ГК РФ), высказал следующую точку зрения: надлежащим регулированием тарифов является только регулирование, закрепленное законом. Он, в частности, пишет: «…с вступления в силу
ГК РФ (01.01.1995) случаи государственного регулирования тарифов (цен) должны устанавливаться только федеральными законами»1. При этом, согласно статье 4 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», «изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов»2.

Приведенные аргументы автора представляются недостаточными. Также выступая за необходимость регулирования тарифов законами, следует подчеркнуть, что поскольку мы рассматриваем случаи регулирования цен как ограничение принципа свободы договора, необходимо учитывать, что указанный вывод, основанный на позиции Конституционного суда РФ, противоречит также нормам абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ и ч. 3 Конституции РФ, согласно которым гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона. Поэтому ряд нормативных подзаконных актов, устанавливающих более широкие по сравнению с законами перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют федеральные органы исполнительной власти, являются противоречащими закону. В частности, такие нормы содержатся в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 года № 221


«О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и изданном во исполнение данного Указа Постановлении Правительства РФ от 7 марта 1995 года № 239
«О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». Ввиду противоречия данных подзаконных актов вышеуказанным нормам закона они не должны применяться, а в соответствии с ч. 3 ст. 90 и ч. 3 ст. 115 Конституции России должны быть отменены Президентом РФ. В то же самое время ряд полномочий Правительства РФ в области регулирования тарифов представляется вполне легитимным, поскольку основан на нормах закона. В частности, согласно ст.15 и 28 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2–ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен; исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации среди прочего устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен.

Конституция РФ не содержит в себе норм, раскрывающих понятие «основы ценовой политики». Чтобы приблизиться к тому, что может охватываться термином «основы», обратимся к действующему законодательству. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в своей преамбуле закрепляют, что «настоящие Основы устанавливают правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан». По смыслу ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о культуре этот нормативный акт направлен, прежде всего, на определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности, а также на определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы. В преамбуле Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132–ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» установлено, что данный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. Таким образом, можно заключить, что когда законодатель оперирует термином «основы», он, в первую очередь, подразумевает принципы регулирования соответствующей группы отношений. Следовательно, основы ценовой политики – это принципы (основные начала) ценовой политики, устанавливаемые органами государственной власти. Остается открытым вопрос о том, какими в своей содержательной части должны быть эти принципы. Представляется, что наряду с такими принципами, как обеспечение баланса экономических интересов регулируемых организаций и потребителей их товаров (работ, услуг), определение экономической обоснованности тарифов, обеспечение открытости и доступности для потребителей информации о рассмотрении и об утверждении тарифов в соответствии со стандартами раскрытия информации, в рамках формулирования основ ценовой политики следует устанавливать виды деятельности, подлежащей тарифному регулированию, а также определения круга субъектов тарифного регулирования.


Библиографический список


  1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учебно-практический комментарий (постатейный) / под ред. А. П. Сергеева // СПС «КонсультантПлюс».

  2. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

  3. Копьев, А. В. О свободе гражданско-правовых договоров в сфере предпринимательства / А. В. Копьев // Налоги. – 2008. – № 19.

  4. Медолазов, К. Л. Правовой аспект государственного регулирования тарифов (цен) в условиях рыночной экономики / К. Л. Медолазов // Юрист. – 2004. – № 11.

  5. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 года № 2–П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

  6. Цветков, И. В. О совершенствовании законодательного регулирования свободы договора в экономике современной России / И. В. Цветков // Законодательство и экономика. – 2006. – № 8.



И. Н. Шерер



ЭФФЕКТИВНОСТЬ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАКОНОМЕРНОСТЕЙ

В настоящее время спрос России на мигрантов в большей мере обусловлен экономическими и демографическими причинами. На протяжении первой половины текущего десятилетия в крупнейших российских городах, пограничных областях, трудовая миграция прочно заняла определенные экономические ниши, которые в будущем будут углубляться и расширяться. В таких регионах труд иностранных работников уже сейчас стал структурообразующим фактором экономики, которая не может эффективно функционировать без привлечения мигрантов.

Однако в действительности реальные последствия миграции не столь однозначны, и это порождает противоречивое отношение к ней различных представителей политических и экономических кругов и общественности.

В современной юридической науке всегда выделяется вид незаконной миграции населения. В российском законодательстве незаконная миграция представляет собой «въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством Российской Федерации правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации»1. В связи с чем следует отметить, что актуальность проблемы правового регулирования незаконной миграции в России будет возрастать.

Кроме того, открытие границ для международной криминальной миграции вывело на первый план политические причины миграции, обусловило увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е годы ХХ столетия власти в России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов, в начале же нового тысячелетия обозначилась задача совершенствования стратегии государственной миграционной политики на перспективу, которая должна отвечать долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России.



С начала индустриализации и до сих пор существенную роль в развитии и усилении миграционных процессов (а следовательно, в актуализации их в управлении) играют экономические предпосылки. Развитие производства, формирование современного рынка, усилившийся внутри- и межгосударственный обмен трудовыми ресурсами, оказали, на наш взгляд, сильнейшее влияние на интенсификацию миграций. Зачастую миграционные процессы рассматривают как следствие экономических процессов. Для такого взгляда есть довольно много оснований. Весь период протекания миграций в индустриальную и постиндустриальную эпохи общества характеризуется большой зависимостью данного явления от экономических факторов. Мощное экономическое развитие, сопутствующее расцвету капиталистических отношений, требовало от правительств многих государств усилий в освоении новых территорий с целью разработки их ресурсов. В свою очередь, экономический натиск на неосвоенные территории должен был обеспечиваться переселением туда производительных сил в лице трудоспособного населения. В России в силу этих обстоятельств заселялся и осваивался восток страны.

При анализе эмпирических исследований проблем миграции молодежи в мегаполисы возникает ряд трудностей, связанных с вопросами трактовки причин и следствий данного процесса в широком социальном контексте. Необходимо выяснить, какие социальные процессы отражает миграция молодежи в большие города. Для этого требуется обратиться к концепциям социологов, занимающихся проблемами социального неравенства и взаимосвязи физического и социального пространства. Данное исследование предполагает рассмотрение значения миграции как для переезжающей молодежи, так и для населенных пунктов, из которых уезжают и куда приезжают.

В результате теоретического исследования выяснилось, что значение миграции для молодежи состоит в стремлении находиться в месте концентрации различных ресурсов и повышении статуса. Молодежная миграция для города выступает показателем привлекательности жизни в данном населенном пункте, а для его социально-экономического развития одним из составляющих процессов накапливания преимуществ или углубления депривации. Рассмотрим выделенные значения подробнее.

Изменения политической и социально-экономической систем на пространстве, которое ныне принято называть постсоветским, более всего сказались на рынке труда, жизненных условиях, индивидуально-личностном статусе и семейных связях. Значительные изменения претерпели миграционные процессы.

В советский период проводилась довольно четкая миграционная политика, в основе которой лежали внеэкономические методы регулирования, предусматривавшие ограничения прописки в крупнейших городах, прикрепление населения к месту жительства и работы, контроль за перемещением (за счет жесткой паспортной системы), насильственное переселение в экстремальных случаях, привлечение населения в районы нового освоения. Существовало и идеологическое подкрепление миграционной политики. Миграционная политика, которая была интегрирована в политику развития и размещения производительных сил, подробнейшим образом прорабатывалась в Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и Генеральной схеме расселения. В качестве самых общих ставились цели более равномерного размещения производительных сил, ограничения роста крупнейших городов, более равномерного развития сети опорных центров расселения.

С 1990 года Россия стала одной из наиболее «принимающих» стран не только на постсоветском пространстве, но и в Европе. Хотя за это время иммиграция на Запад и увеличилась, ее рост был относительно ограниченным и представлял собой менее значимое явление для страны, чем перемещения по территории бывшего СССР (в большей части в сторону Российской Федерации и через нее), а также иммиграция в Россию из стран Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки. Россия превратилась в своего рода буферную зону на пути мигрантов в Европу. Как подчеркивают некоторые ученые, за годы реформ страна выдвинулась в тройку ведущих мировых центров иммиграции (после США и Германии). В среднем в период 1992–2002 годов (в течение каждого года) США «впитывали» 924 тысяч человек, Германия – 865 тысяч. Для России соответствующий показатель был на уровне 609 тысяч человек1.

Необходимо отметить, что определенным образом менялись предпочтения мигрантов при выборе принимающих регионов России. Сначала это была, в основном, европейская часть, ее южные районы, как Северо-Кавказские области, так и территории Центрального Черноземья и Поволжья и, конечно, центра. Несколько позже большей популярностью стали пользоваться и регионы, расположенные к востоку от центра: юг Урала и Западной Сибири. Объясняется это, главным образом, близостью к центрально-азиатским регионам, откуда во второй половине 90-х годов XX века шел основной поток вынужденных мигрантов. В результате в 38 субъектах Российской Федерации накопленная за период 90-х годов прошлого столетия миграционная нагрузка превысила 100 человек на 10 тысяч населения, в том числе в 11 регионах – 200 человек на 10 тысяч населения. В указанные годы, в переходный период, при появлении рынка жилья и рабочей силы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека была принята ст. № 23 «в» Закона
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Вектор миграции молодежи направлен в сторону Москвы и Санкт-Петербурга. Дело в том, что в этих городах сконцентрированы финансовые, управленческие, информационные ресурсы страны. Подобная проблема была описана П. Бурдье в его работе «Социология политики». Он пишет, что «…распределения в физическом пространстве благ и услуг, соответствующих различным полям <…> стремятся наложиться друг на друга»1. Под полем понимается отдельная социальная сфера (экономическая, интеллектуальная и др.), имеющая свою структуру. Таким образом, происходит концентрация благ в определенных местах физического пространства, прежде всего, в столице. Поэтому к числу причин миграции молодежи из малых и средних городов относится также стремление находиться в месте концентрации различных ресурсов.

Миграция в большие города является ступенью восходящей вертикальной мобильности и наоборот – вертикальная мобильность выражается в изменении места жительства.
П. Бурдье пишет о существовании социальной борьбы за пространственные прибыли. Такая борьба может быть как коллективной, так и индивидуальной. При этом близость к центру является показателем успеха или поражения в данной борьбе. Миграция в мегаполисы – результат победы в социальной борьбе за пространственные прибыли. Результатом данной победы является повышение статуса молодых людей.

Добровольная миграция молодежи показывает насколько ситуация в данном населенном пункте соответствует требованиям молодежи. Сальдо миграции показывает степень превосходства данного города по сравнению с другими по основным социально-экономическим показателям.

Процессы накапливания преимуществ и углубления депривации являются составляющими поляризации социальной структуры. Процессом накапливания преимуществ называется закрепление высокого статуса и его дальнейшее повышение высокоресурсными группами; процессом углубления депривации – сужение спектра доступных низкоресурсным группам благ. Молодежь является группой, от деятельности которой зависит развитие города. Большие города, принимая молодежь, тем самым накапливают преимущества для дальнейшего развития, по сравнению с малыми и средними городами, отдающими свой ресурс другому населенному пункту. Таким образом, значение миграции молодежи для социумов больших, малых и средних городов выражается в увеличении их различий. Для самой молодежи это определяет возрастающую социальную дистанцию между социальным окружением родного и большого города.

Результаты исследования могут быть использованы при анализе миграции, социального пространства города, проблем социально-экономического неравенства населенных пунктов. Данная работа может послужить теоретической базой для прикладных исследований миграции молодежи в мегаполисы.

Одним из факторов, оказывающих негативное влияние на современную миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Избыточную миграционную нагрузку испытывают Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область. При этом меняется этнический состав населения. Так, характерными чертами этнической структуры миграционного прироста Ставрополья в последние десятилетия стал интенсивный рост ее полиэтнизации, который сочетается с быстрым снижением в миграционном приросте доли русских и увеличением доли кавказских народов (армяне, чеченцы). В 1992 году на долю русских приходилось 72,5 %, а в последующие годы их удельный вес колебался, наблюдалось сокращение с 70,2 % в 1999 году до 38 % в 2003 году1. Большое количество иностранных мигрантов сосредоточено в пределах Центрального федерального округа.

Во многих экономически развитых странах миграция выполняет функцию восполнения трудовых ресурсов и замещения населения в связи с падением рождаемости. Россия также нуждается в рабочей силе, и с учетом демографической ситуации миграция является одним из основных и реальных источников пополнения ее населения и формирования рынка труда.

С начала 90-х годов Россия вступила в период депопуляции, и миграция стала единственным фактором, сдерживающим резкое сокращение численности ее населения (без нее с 1992 по 2000 годы численность сократилась бы до 142,8 млн человек, на деле же к 2000 году численность населения составила 145,9 млн человек, в 2009 году – 141 млн). Максимального значения миграция в Россию достигла в 1994 году (810 тысяч человек), что дало возможность почти полностью (на 91 %) перекрыть естественную убыль населения. Затем наблюдалась тенденция «затухающей» волны, и к 1999 году степень компенсации миграцией естественной убыли населения снизилась до 17 %2.

По данным социологических исследований, примерно 20 % мигрантов в Россию приезжают на срок, не превышающий шести месяцев. Занятость таких мигрантов носит, как правило, сезонный характер. Более половины мигрантов рассчитывают на долгосрочное пребывание в стране, примерно треть из них рассматривают возможную перспективу постоянного жительства и натурализации в России.

Трудовая миграция в Россию продолжает оставаться в значительной степени мужским занятием. По данным социологических исследований, 70 % мигрантов – мужчины. В официальной статистике доля мужчин еще выше – 82,4 %. Это связано, в первую очередь, с отраслевой структурой занятости трудовых мигрантов, поскольку 39 % мигрантов работают в строительной отрасли. Кроме того, есть основания предполагать, что женщины далеко не полно представлены как в официальной статистике, так и в социологических исследованиях, потому что чаще остаются «невидимыми» из-за особенностей своего труда (высокая доля работающих в домохозяйствах и других неформальных секторах занятости). Поскольку сфера услуг развивается высокими темпами и сегодня дает 2/3 рабочих мест в экономически развитых странах, можно предположить дальнейший рост женской составляющей миграции.

Государственная программа реализуется поэтапно в 2006–2012 годах.

Первый этап (2006 год) предполагал: принятие необходимых нормативных правовых актов; создание системы управления программой; оценку регионами потребности в трудовых ресурсах, подготовку имеющейся инфраструктуры к приему переселенцев; разработку, согласование, утверждение проектов региональных программ переселения; проведение мероприятий по информационной поддержке программы и постоянного мониторинга миграционного потенциала, анализа состава участников программы, мотивов участия.

Второй этап (2007–2008 годы) предполагал начало процесса добровольного переселения участников программы и членов их семей в Россию в рамках региональных программ с последующим анализом результатов их реализации.

На третьем этапе (2009–2012 годы) должны быть реализованы региональные программы переселения, оценена их результативность, а при необходимости проведены дополнительные мероприятия.

Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государственной программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также за счет финансового участия юридических и физических лиц.



Поскольку в современной реальности дифференцирование текущего миграционного потока пока представляется задачей маловыполнимой, остается возможность работать с результатами миграции. Достигать наиболее оптимального с позиции государственной стратегии взаимодействия между переселенцами и принимающей стороной можно с помощью механизмов регулирования процессов адаптации. От того, как мигрант войдет в новую социальную среду и как произойдет их взаимовлияние, зависит состояние будущей социальной системы. Даже при вливании в новое общество мигрантов «нежелательной» направленности регулирование адаптационных процессов способно оптимально скорректировать социально-психологический потенциал переселенцев.

Миграции оказывают большое влияние на демографические процессы, они приводят к изменениям половозрастной и социальной структуры населения в районах, откуда мигранты уезжают и куда приезжают. В районах с оттоком, превышающим темпы воспроизводства населения, численность его сокращается, снижается рождаемость, поскольку в миграциях участвует преимущественно молодое население. Соответственно, в этих регионах увеличивается доля населения старших возрастных групп. В районах же притока мигрантов повышается доля молодых возрастов и, как правило, возрастают темпы воспроизводства населения.

Законы, регулирующие миграцию и права переселенцев, очевидным образом влияют на численность населения. А иногда, при поощрении миграции лиц определенных возрастных групп, эти законы влияют также на показатели смертности и рождаемости.

Необходимо упомянуть расходы на охрану труда и повышение промышленной безопасности, снижающие смертность в рабочем возрасте. Весьма важным является экономическое стимулирование различных форм оздоровления. Ясно, что экономическая поддержка мигрантов (первоначальная поддержка, сохранение пенсионных прав и др.) способствует росту населения страны.

Для переселенцев Государственной программой предусматриваются компенсационные выплаты: компенсация расходов на переезд, на уплату госпошлины за оформление документов, выплата единовременного пособия на обустройство («подъемных»), ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой или предпринимательской деятельности в период до приобретения гражданства, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе.

Переселенцы имеют право на получение компенсационного пакета участника Государственной программы, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости.


Библиографический список
1. Балабанов, А. С. Социальное неравенство: факторы углубления депривации /
А. С. Балабанов, Е. С. Балабанов // Социологические исследования. – 2003. – № 7.

2. Белозеров, В. С. Эволюция этномиграционных процессов на Северном Кавказе /


В. С. Белозеров // Проблемы миграции и опыт ее регулирования в полиэтничном Кавказском регионе: материалы конференции. Ставрополь, октябрь 2003 года // URL: http://migrocenter.ru/publ/konfer/kavkaz/m_kavkaz010.php

3. Бурдье, П. Социология политики / П. Бурдье; пер. с фр., сост., общ. ред. и предисл. Н. А. Шматко. – М., 2003.

4. Квоты и разрешения на работу иностранных граждан в России в 2010 году / Юридическая фирма «Гольцблат БЛП»; Практика трудового права // СПС «Консультант Плюс», 2010.

5. Коваленко, Н. Б. Миграционная ситуация в России. Демографический и геронтологический аспекты / Н. Б. Коваленко // URL: http://www.interethnic.org/News/230104_9.html



Т. В. Овсянникова

следующая страница >>