Конституционно-правовое регулирование - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Гражданско-правовое регулирование титульного страхования 1 373.52kb.
Научно-практическая конференция студентов и молодых ученых «правовое... 1 16.65kb.
Программа спецкурса «Правовое регулирование обязательств по оказанию... 1 548.53kb.
I «Правовое регулирование деятельности следователя по приостановленным... 2 797.8kb.
Сравнительный анализ некоторых вопросов функционирования фондовых... 1 268.05kb.
Правовое регулирование общественных отношений перед вызовами глобализма 1 201.17kb.
Законом «О гражданской обороне» 1 307.83kb.
Наименование курса: «Предпринимательское право» 1 17.95kb.
19 мая – конференция «морские портовые гидротехнические сооружения» 10. 1 25.81kb.
Минашвили Кэтино Теймуразовна Учебная дисциплина «Правовое регулирование... 1 179.61kb.
Международное правовое регулирование сервиса на воздушном транспорте 1 423.28kb.
Свою исследовательскую работу я хотела бы посвятить изучению истории... 1 75.11kb.
- 4 1234.94kb.
Конституционно-правовое регулирование - страница №1/14

ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
А.В.КУДАШКИН

ВОЕННАЯ СЛУЖБА

И ВОЕННОСЛУЖАЩИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Москва – 2001

ББК 68.49 (2Рос) 23

К88

Рецензент: Толкаченко Анатолий Анатольевич – заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Военного университета, действительный член Академии военных наук.




Кудашкин А.В.

Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. – М.: Военный университет, 2001. – 340 с.

В монографии комплексно исследуются теоретико-правовые вопросы военной службы в Российской Федерации, ее современного состояния и проблемы конституционно-правового регулирования, дается определение военной службы, указывается место военной службы в системе государственной службы Российской Федерации, обосновывается вывод о том, что военная служба является разновидностью единого правового института государственной службы и самостоятельным юридическим институтом.

Для научных работников, преподавателей, адъюнктов и аспирантов, слушателей, курсантов и студентов юридических учебных заведений, а также специалистов, интересующихся проблемами государственной службы.



ББК 68.49 (2Рос) 23

© А.В.Кудашкин, 2001.



Оглавление



Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы военной службы

1.1. Правовое положение военной организации государства

как сферы применения военной службы

1.2. Военная служба: понятие, цели, задачи и функции

1.3. Отличия и особенности военной службы как

государственной службы особого вида

1.4. Виды военной службы
Глава 2. Принципы военной службы

2.1. Понятие и виды принципов военной службы

2.2. Общие принципы

2.3. Особенные принципы

2.4. Отраслевые и конкретно-институционные принципы
Глава 3. Военно-служебное правоотношение

3.1. Институционализация военной службы

3.2. Возникновение военно-служебного правоотношения

3.3. Изменение военно-служебного правоотношения

3.4. Прекращение военно-служебного правоотношения
Глава 4. Военнослужащий как субъект военно-служебного

Правоотношения

4.1. Понятие и виды военнослужащих

4.2. Статус военнослужащего

4.3. Запреты и ограничения, связанные с военной службой


Заключение

Специальная юридическая литература

Приложения

Указатель сокращений




Введение

В России в настоящее время в ходе реформирования экономической, политической и социально-культурной сфер общественной жизни осуществляется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование государственного аппарата, в том числе той его части, в которой предусмотрено исполнение военной службы.

Проведение военной реформы в Российской Федерации – это общегосударственная задача, непосредственно затрагивающая различные сферы деятельности государства (внутреннюю и внешнюю политику, экономику, социальную и духовную жизнь страны) и касающаяся деятельности различных государственных и общественных институтов.

Военнослужащим, выполняющим функции военной организации государства, являющейся частью государственного аппарата, принадлежит важнейшая роль в решении задач обороны и безопасности государства и тем самым обеспечения возможности реформирования российского общества на основах демократии и права.

Процесс реформирования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации, в которых законом предусмотрена военная служба, требует дальнейшего развития и совершенствования военного законодательства в целях оптимизации структуры военной организации государства, демократизации отношений в ней, а также обеспечения законности в деятельности органов военного управления и должностных лиц.

Успешная реализация мероприятий и достижение целей военной реформы зависят от решения ряда задач, среди которых выделяются качественное совершенствование организационно-штатной структуры войск в целях обеспечения их боевой и мобилизационной готовности, гарантирующей военную безопасность страны, приведения штатной численности военнослужащих в соответствие существующим и потенциальным военным угрозам, с учетом экономических возможностей государства, создания эффективной системы гарантий реализации прав, свобод и законных интересов военнослужащих.

Политическое руководство Российской Федерации неоднократно отмечало необходимость приведения военной организации государства в соответствие потенциальным угрозам и вызовам безопасности России, экономическим возможностям страны1. В этих целях оптимизируется структура видов и родов Вооруженных Сил, уменьшено число министерств и ведомств, которым разрешено иметь в своем составе вооруженные формирования, сокращается численность Вооруженных Сил и других войск. Поэтому на повестке дня стоит первостепенная задача: создать военную организацию государства нового типа, отвечающую потребностям страны, способную решать задачи по локализации и нейтрализации как внешних, так и внутренних военных угроз.

Решение о создании Вооруженных Сил Российской Федерации было принято 7 мая 1992 г.2 на основе принципов подконтрольности военных структур федеральным органам государственной власти, соответствия организационной структуры, боевого состава и численности войск (сил) концепции безопасности России, многонациональной кадровой армии, единоначалия, постоянной боевой готовности, учета национально-исторических традиций, норм международного права и мирового опыта военного строительства. В последующем были созданы другие государственные военные организации и органы, вошедшие в военную организацию Российской Федерации.

16 июля 1997 г. Президент РФ издал Указ “О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры”3, которым с 1 января 1999 г. установлена штатная численность Вооруженных Сил страны 1,2 млн. человек и определены основные направления проведения организационных мероприятий и их финансирования. В соответствии с принятыми решениями о дальнейшем проведении военной реформы в Российской Федерации численность Вооруженных Сил сократится до 850 тыс. человек, также значительно будут сокращены другие элементы военной организации государства4. Конечной целью военной реформы является создание меньших по численности, но мобильных, хорошо оснащенных и подготовленных к решению поставленных задач войск, воинских формирований и органов, в которых исполняется военная служба.

Таким образом, в условиях реформирования военной организации Российской Федерации необходимо уточнить понятие “военная служба”, которое бы отражало специфику особого вида человеческой деятельности – государственной службы. Концептуальный подход к определению военной службы намечен в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 7065, которая, раскрывая понятие военной организации государства, уточняет, что ядром ее являются Вооруженные Сил, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами. Однако проблема заключается в том, что ни Концепция национальной безопасности, ни Военная доктрина Российской Федерации не определили задачи военной безопасности и военные методы, которыми они должны решаться. Содержание понятия “военная служба” раскрывается через исследование ее целей, задач и функций, принципов, сфер ее применения, общих и особенных признаков военной службы как разновидности государственной службы. Следовательно, назрела необходимость разработки концепции военной службы как системы научных взглядов на специфическую деятельность граждан Российской Федерации в интересах государства и общества.

Другим важнейшим направлением военной реформы в Российской Федерации является совершенствование правовых отношений, складывающихся в процессе организации и прохождения гражданами военной службы. Проблема совершенствования правового регулирования этих отношений имеет непреходящее значение для теории права, а также практической деятельности государственных органов по совершенствованию законодательства в этой области.

Военная служба, являясь по определению особым видом федеральной государственной службы1, представляет собой сложный комплексный институт. Она регулируется нормами как административного, так и конституционного, финансового, уголовного и некоторых других отраслей российского права, определяющими ее особенности и отличия от других видов государственной службы. Формирование современной высокоэффективной военной службы находится в центре внимания Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, многих государственных органов. Как от реформы государственной службы, так и от достижения целей военной реформы, одной из которых является реформирование военной службы, во многом зависит решение вопроса становления в России истинно демократического федеративного правового государства.

Все вышеизложенное позволяет утверждать, что исследование всей совокупности проблем военной службы входит в настоящее время в число актуальных задач российского права.
Глава 1. Конституционно-правовые основы военной службы


  1. Правовое положение военной организации государства как сферы применения военной службы

Каждое государство имеет интересы и цели, детерминированные его сущностью, которая определяется тем, чьим интересам оно (государство) служит. В зависимости от этого различают две стороны сущности государства: классовую (точнее было бы сказать – групповую, или коллективную) и общесоциальную2. В разные периоды истории каждого конкретного государства эти две стороны сущности государства либо чередовались, либо действовали одновременно, только в разных соотношениях: на отдельных этапах акценты смещались то на обслуживание интересов каких-то привилегированных общественных групп, слоев или страт, то на сохранение целостности и обеспечение функционирования всего общества. Таким образом, делает вывод В.М.Шумилов, главный “интерес” государства как явления состоит в том, чтобы сохранить целостность общества и обеспечить его функционирование3. Если под государственным интересом понимать совокупный результат интересов нации, общества и его слоев, страт, а также индивидуальных интересов4, то в данном случае термин “государственный интерес” совпадает по содержанию с термином “национальный интерес”.

В каком соотношении понятие “интерес” находится с близкими ему категориями – “потребность”, “цель”, “ценность”?

Главная потребность общества заключается в объективной необходимости поддерживать условия жизнедеятельности его составных частей и удовлетворяется созданием государства. Главная потребность государства заключается в сохранении его как такового. Интересы выражают пути и способы удовлетворения потребностей, а все то, что удовлетворяет потребности, обозначается понятием “ценности”5. В то же время, интерес в удовлетворении потребностей реализуется через систему целей и функций государства.

Государство выступает в качестве объекта, обладающего определенной ценностью, поскольку к его сохранению проявляется интерес. Ценность государства заключается в его территориальной целостности, независимости, сохранении прав человека и т.д.

Для того чтобы ценность государства была сохранена или приобретена, государство ставит “цель”, определяя при этом свои интересы.

Таким образом, соотношение понятий “интерес”, “потребность”, “ценность, “цель” можно проиллюстрировать следующим алгоритмом: “потребность” (сохранение государства) может быть удовлетворена “ценностью” (наличием в государстве определенных благ6, в том числе институтов для реализации потребности7); государство ставит “цель” (пути) – овладеть “ценностью” и определяет в этом плане свои интересы в способах ее реализации, т.е. конкретных функциях.

Для достижения своих целей государство осуществляет определенные функции, представляющие собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности.

Н.М.Коркунов еще более века назад указывал, что, пытаясь обеспечить осуществление интересов и культурных идеалов, государства находятся в непрестанной борьбе между собой, то вооруженной, то мирной8.

Русский ученый-юрист прошлого столетия А.Эртель пишет: “Каждый народ дорожит своею национальностью, как плодом своего исторического развития. Сохранение ее неприкосновенности составляет одно из важнейших благ его. Таким образом, в числе прочих целей государства является и цель самозащиты. Но народ, стоящий на известной ступени культуры и цивилизации, стремится не только к сохранению своей типичности, но старается еще о распространении ее извне, он старается не только о своем развитии в прогрессивном отношении, но в отношении к пространству. Отсюда возникает возможность столкновения интересов и борьбы с соседями, а следовательно, и право защиты от внешних посягательств”1.

Еще более определенно на наличие государственных интересов, не ограниченных пределами территории государства, указывал известный немецкий юрист прошлого столетия Лоренц фон Штейн, который писал: “…совершенно естественно, что дельный, сознающий свое достоинство народ всегда начинается с того, что признает войну за сущность государства вообще…”2. Таким образом, по его мнению, право на войну являлось суверенным правом каждого цивилизованного государства.

Приведенные высказывания не потеряли актуальности и в настоящее время. История ХХ в., в том числе события последних лет, подтверждают указанную мысль. На протяжении последнего столетия регулярно велись войны, которые, с одной стороны, были направлены на захват территорий, а с другой – на их защиту, т.е. военные действия осуществлялись в целях сохранения территориальной целостности государства.

Как справедливо отмечает В.М.Шумилов, “… чем более значительную часть своих потребностей государство не может обеспечить за счет внутренних ресурсов, тем в большей степени его интересы направлены вовне и тем большую роль оно стремится обеспечить себе в международных отношениях. Внешние интересы государства в конечном счете ставятся на службу внутренним”3. Вплоть до ХХ в. внутренние интересы ведущих государств решались главным образом в результате открытой борьбы за колонии, за передел зависимых территорий. История ХХ в. также показывает примеры пространственной экспансии, но уже, как правило, в форме агрессии против суверенных государств, которые имели те же цели – захват территории, овладение природными и иными ресурсами.

Кроме того, мировое сообщество является свидетелем участия отдельных государств или их групп в вооруженных конфликтах, которые в отличие от войны носят ограниченный масштаб, как пространственный, так и временной. Военная доктрина Российской Федерации указывает такие формы вооруженных конфликтов, как вооруженный инцидент, вооруженная акция (операции США в Персидском заливе и против Югославии и др.) и другие вооруженные столкновения, которые могут стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы.

Таким образом, главными целями-ценностями для большинства государств объективно были и остаются сохранение его территориальной целостности и суверенитета, а также возможность получения ресурсов (от материальных до интеллектуальных), необходимых для внутреннего развития. Для того чтобы стабильно получать ресурсы, необходимо установить контроль над их источниками и потоками – в этом состоит сегодня объективный интерес большинства развитых государств4.

Помимо этого государство может прибегать к непосредственному принуждению в отношениях со своим населением. “Поэтому, – отмечает Н.М.Коркунов – ни одно государство не может обойтись без вооруженной силы, войска, и органов исполнительной полиции, призванных именно к осуществлению непосредственного принуждения”5.

Таким образом, налицо две группы государственных интересов, преследующих реализацию потребности государства в сохранении самого себя – внешние и внутренние, в основе которых лежат интересы иного порядка: экономические, национальные, культурные, религиозные и др.

Целью-ценностью, определяемой национальными интересами, является национальная безопасность, под которой понимается состояние страны, при котором отсутствуют или устранены (парированы) реальные внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям, интересам и национальному образу жизни, т.е. обеспечивается реализация жизненно важных интересов личности, общества и государства.6

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации записано: “Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации”.

Национальным интересам могут препятствовать определенные условия и факторы, создающие опасность национальным ценностям и национальному образу жизни, которые в совокупности именуются угрозами национальным интересам. Они бывают как внутренние, так и внешние в зависимости от источника, которым могут быть другие государства, группировки лиц, отдельные лица, протекающие процессы и явления. Угрозы национальным интересам также классифицируются в зависимости от сферы социальной деятельности (экономической, политической, социальной, международной, военной и пограничной).

Угрозы национальным интересам устраняются системой защиты национальных интересов, под которой понимается комплекс мер по предотвращению или нейтрализации посягательств, враждебных действий, опасностей и которая по сути является реализацией системы обеспечения национальной безопасности государства7.

Национальная безопасность является понятием всеобъемлющим и многоаспектным. В зависимости от вида угроз, масштабов и средств их воздействия на объекты национальной безопасности различают следующие виды безопасности: политическая, экономическая, военная, оборонная, техногенная, информационная, экологическая и др. На протяжении столетий считалось, что безусловные гарантии безопасности обеспечиваются силой или угрозой применения силы, в том числе военной. Современный этап развития человечества характеризуется тем, что все большее значение приобретают научно-технические, экономические, политические, морально-этические, гуманитарные и другие несиловые формы обеспечения национальной безопасности, которые подчас применяются в совокупности с силовыми.

Национальные интересы представляют собой первопричину политических действий и свершений, преломляясь в виде экономических, политических и военных доктрин, программ, концепций и т.д. Выбор форм и средств защиты национальных интересов основывается на концепции национальной безопасности, которая является системой взглядов на национальные ценности, интересы и цели государства, принципы, средства, формы их реализации и защиты от внутренних и внешних угроз.

Реализация и защита национальных интересов относится к основной функции государства. На основе национальных интересов соответствующие институты и органы государства вырабатывают и формируют цели государственной политики, являющиеся по своему содержанию отражением намерений граждан, общества и государства в части удовлетворения своих, прежде всего, жизненно важных интересов.1

Цели достигаются путем решения соответствующих им задач. Для обеспечения решения таких задач государственными органами и институтами государства вырабатываются и осуществляются специальные меры.

Как соотносятся понятия задачи и функции государства? Под последними понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение2. Указанная деятельность осуществляется в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специфических методов3.

Задачи государства имеют исходное значение по отношению к его функциям, поскольку являются их предпосылкой4 и воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций, которые Г.В.Атаманчук именует общественными и к числу которых он относит функцию обеспечения целостности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство5.

Решение государством посредством осуществления определенной деятельности задач приводит к реализации интересов государства, которые существуют объективно и независимо от их нормативного закрепления в том или ином правовом акте. Однако для того, чтобы деятельность государства в том или ином направлении была легитимной необходимо юридическое закрепление функций государства в основном законе государства, т.е. его конституции.

Согласно Конституции Российской Федерации “Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории” (ч.3 ст.4). Указанная целевая установка традиционно в юридической литературе связывалась с функцией обороны государства, которая относилась к числу его внешних функций.6 Однако события последних лет показали, что целостности и сохранности государства могут угрожать не только внешние, но и внутренние угрозы. “Вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерации целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Федерации”7.

Как уже было указано ранее, цели государства детерминированы его интересами. Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации8, представляющей собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

“Национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства” – записано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В Концепции указаны угрозы национальной безопасности Российской Федерации, к которым, в частности, отнесены: переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН, терроризм, в том числе международный, деятельность на территории России иностранных специальных служб и используемых ими организаций и др. Основными задачами в области национальной безопасности Российской Федерации в военной сфере (военной безопасности) являются обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства.

Под военной безопасностью А.В.Возженников понимает “такое состояние межгосударственных отношений и обороноспособности государства, при котором вероятность войны сводится до минимума, поскольку ни одна из сторон не имеет побудительных мотивов к развязыванию боевых действий против другой стороны и не ставится в условия, требующие значительного развития программ вооружений с целью предотвращения невыгодного для себя положения”1. Указанное определение в целом учитывает внешний аспект военной безопасности, отражающий способность государства противодействовать воздействию военной силы из-за рубежа или сдерживать его. К тому же военные действия ведутся не только при объявлении войны как особого состояния государства, но и при вооруженном конфликте, являющемся одной из форм разрешения противоречий с применением средств вооруженного насилия, который может быть как внешним, так и внутренним2.

Такой же точки зрения придерживается В.А.Золотарев, который под военной (оборонной) безопасностью понимает поддержание оборонного потенциала на уровне, достаточном для обеспечения безопасности страны в случае возникновения кризисных ситуаций в непосредственной близости от границ государства, обеспечения эффективной обороны (эффективной защиты интересов), а также, при необходимости, для участия в коллективных международных акциях по сдерживанию потенциальной агрессии в отношении других государств3.

Являются ли тождественными понятия военной и оборонной безопасности, указанным автором не раскрывается. На дифференциацию вышеназванных понятий указывает А.В.Возженников, который под военной безопасностью понимает ее внешний аспект, а внутренний аспект военной безопасности (сфера деятельности государства и общества по подготовке к отражению возможных военных угроз) отождествляет с оборонной безопасностью4. По нашему мнению, данный подход является не совсем оправданным, поскольку не учитывает внутренних военных угроз государству. В Военной доктрине Российской Федерации, представляющей собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации, к внутренним угрозам отнесены: попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране и др. Таким образом, военная безопасность – это такое состояние государства, при котором вероятность развязывания боевых действий как извне, так и изнутри сводится к минимуму.

Национальная безопасность, в том числе военная, обеспечивается силами и средствами, которые находятся в распоряжении государства. Одно из основных мест среди них отведено вооруженным силам государства. Французский юрист Ф.Ардан отмечает, что вооруженные сила при необходимости обеспечивают практическое осуществление некоторых решений, поддерживают порядок и безопасность, защищают национальную территорию.5

Таким образом, основное назначение вооруженных сил государства –обеспечение его военной безопасности.

Цели государства по обеспечению независимости и государственного суверенитета, воплощены в функциях государства, которые закреплены в предметах ведения6 исключительно за Российской Федерацией (ст.71 Конституции Российской Федерации). К предметам исключительного ведения Российской Федерации, в частности, отнесены:

внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира (п. “к”);

оборона и безопасность (п. “м”);

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (п. “н”) и др.

Концепция национальной безопасности РФ определила принципы применения военной силы для обеспечения своей национальной безопасности – только в случае необходимости отражения агрессии, если все другие меры разрешения кризисных ситуаций исчерпаны или оказались неэффективными; применение военной силы внутри государства допускается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения конституционного строя. Однако правовое регулирование применения военной силы для решения внутренних задач на сегодняшний день отсутствует, что позволяет говорить о неконституционности привлечения Вооруженных Сил РФ и других государственных военных организаций к участию в контртеррористической операции в Чеченской Республике, на что неоднократно обращалось внимание в средствах массовой информации7. Указанный подход не соответствует мировой практике. Так, согласно Основному закону Федеративной Республики Германия вооруженные силы могут быть применены для борьбы с организованными и располагающими боевым вооружением повстанцами8. Президентом США кроме национальной гвардии и специальных войск в качестве крайней меры могут быть использованы вооруженные силы в случаях восстания населения1. После Второй мировой войны президенты США неоднократно использовали данные полномочия2.

По нашему мнению, отсутствие такого регулирования явилось одной из причин, породившей ситуацию в Чечне, поскольку позволило предполагать политическому руководству республики, что федеральные власти в условиях отсутствия правового регулирования не применят вооруженную силу для сохранения территориальной целостности Российской Федерации. В условиях ведения боевых действий против незаконных вооруженных формирований указанное обстоятельство было искусно использовано для идеологического противодействия в целях дискредитации руководства Российской Федерации и федеральных войск и снижения морально-психологического состояния последних. Таким образом, не определенность в Российской Федерации политических задач, которые каждое государство решает с помощью военной силы3, и, особенно, в его внутренних делах, способствует дестабилизации общественной жизни.

Необходимость применения вооруженных сил для наведения порядка в Чеченской Республике обусловлена конкретной ситуацией, сложившейся в ней. К весне 1991 г. до 30% вооружения и боевой техники воинских частей было похищено чеченским военизированными формированиями и уголовными элементами. В мае 1991 г. министр обороны подписал приказ о передаче руководству Чечни 50% армейского оружия, находящегося на территории республики. На территории Чечни было оставлено оружия, техники и военного имущества на сумму 1 млрд. 110 млн. руб. (в ценах 1991 г.). Это несколько десятков танков, БМП, БТР, современные артиллерийские системы, включая реактивные системы залпового огня “Град”, значительное количество противотанковых и противовоздушных средств, свыше 50 тыс. единиц стрелкового оружия, большое количество боеприпасов различных видов4.

Кроме перечисленных выше предметов к исключительному ведению Российской Федерации относятся и иные предметы, имеющие военные аспекты. К их числу отнесены: принятие и изменение федеральных законов; установление системы федеральных органов государственной власти; федеральный бюджет; федеральный транспорт, информация и связь; судоустройство и прокуратура; федеральная государственная служба и др.

Предметы ведения отражены в компетенции системы государственных органов, создаваемых для исполнения государственнозначимых (общественных) функций. Конкретной формой компетенции государственного органа в отношении исполнения общественной функции являются его полномочия, которые включают в себя функции государственного органа, права (правомочия) и обязанности. Они носят правообязательный характер, т.е. обязательны для осуществления.

На какие государственные органы возложить те или иные предметы ведения и исполнение соответствующих им функций, определяется государством посредством реализации полномочий высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Президентом, Правительством и высшими судебными органами), что находит свое конкретное воплощение в федеральном законодательстве.

В области безопасности,  как и в других областях и сферах жизни государства, нужна постоянная организаторская работа. Эта деятельность в сфере обороны государства в соответствии с Федеральным законом “Об обороне”5 ведется как всеми органами государственной власти на всех уровнях, так и специально для того учрежденными и создаваемыми государственными органами и организациями, в совокупности образующими военную организацию государства.

Немецкий юрист прошлого столетия Л. фон Штейн, исследовавший деятельность государства в указанной сфере, именовал ее “военным бытом”. Он писал: “… когда одному государству угрожает другое; когда вследствие нападения последнего подвергается опасности целость первого или даже само существование его, тогда государственная жизнь преобразуется в физическую силу (курсив мой. – А.К.), которая в неприкосновенности государства должна сохранять и защищать высочайшие блага, которые государство, в качестве такового, вообще предоставляет своим подданным. В этом организме совокупляет государство всю свою материальную и духовную силу, которая, с величайшим напряжением всех стихий государственной жизни, должна защищать извне и внутри всю самостоятельность государства … как окончательное условие для возможности выполнения всех лежащих на нем задач. Этот организм государственной силы, обнаруживающийся самостоятельным образом и выражающий самостоятельную деятельность государства, и называем мы военным бытом его”6. Современным аналогом термина “военный быт” является термин “военная деятельность”7.

Наряду с термином “военная организация государства” очень часто применяются и другие термины (“военная сила”, “армия”, “войско”, “силовые структуры”, “вооруженная сила” и др.). Как уже было отмечено ранее, Концепция национальной безопасности Российской Федерации определяет принципы применения военной силы, к которой, как правило, относят Вооруженные Силы и все иные государственные военные организации (войска, воинские формирования) и органы, в которых предусмотрена военная служба8.

Под термином “армия” (от франц. armee, от лат. armare – вооружать) понимается военный орган государства, предназначенный для проведения его политики средствами вооруженного насилия. Иногда под этим термином понимаются его вооруженные силы. Армия обладает рядом специфических признаков: во-первых, она создается и содержится государством; во-вторых, она представляет собой организацию вооруженных людей и выполняет свои функции вооруженными средствами; в-третьих, армия способна вести войну и обладает для этого необходимой боевой мощью1. Перечисленные взаимосвязанные признаки отличают армию от других вооруженных организаций, в том числе и государственных, и проявляются в процессе ее возникновения и деятельности.

Термин “силовые структуры” объединяет кроме ранее перечисленных также другие государственные органы и организации, которые в своем составе имеют военизированные формирования (органы внутренних дел, налоговая полиция, органы по исполнению наказаний и ряд других), но в которых организация исполнения служебных обязанностей не предполагает исполнения военной службы, а осуществляется в ином нормативно определенном порядке.

Содержание термина “военная организация государства” раскрыто в Военной доктрине Российской Федерации. Военная организация государства включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы военного управления. В военную организацию государства также входит часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности.

Однако ни Концепция национальной безопасности Российской Федерации, ни Военная доктрина не определили задачи военной безопасности и военные методы, которыми они должны решаться.

Профессор Штейн, исследуя вопросы военного быта (военной сферы, военной деятельности) государства, пришел к выводу об объективном характере этой деятельности и обращал при этом внимание на то, что ее источником является опасность, которая оправдывает военную деятельность государства; требование ее – жертва, а содержание – борьба и смерть2. Военная сфера государства является широким понятием, включающим не только оборону, но и выявление, нейтрализацию, пресечение и парирование угроз с применением вооруженной силы3.

Анализ Концепции национальной безопасности и Военной доктрины Российской Федерации позволяет предположить, что задачи военной безопасности изложены в п.10 разд. I Военной доктрины, в котором определено основное содержание обеспечения военной безопасности в мирное время, в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта). Причем эти задачи должны решаться военными методами, поскольку в той или иной степени в решении задач военной безопасности принимают участие все государственные институты, а также общественные институты и отдельные граждане. Без нормативного определения военных методов, используемых для решения задач военной безопасности, практически сложно определить критерии включения тех или иных органов в военную организацию государства. В военную организацию Российской Федерации входит более десяти различных государственных военных организаций и органов, решающих подчас аналогичные задачи в сфере военной безопасности, а иногда, не имеющих к их решению никакого отношения. Как справедливо отмечает председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне А.И.Николаев “…надо еще раз терпеливо и основательно сосредоточить особое внимание на анализе задач, которые в ближайшей и более отдаленной перспективе, скажем, вплоть до 2020 года будут решать Вооруженные Силы и другие структуры, непосредственно занятые в сфере безопасности и обороны ... Нас интересует общая тенденция и весь набор задач, которые “потянут” за собой структуру военной организации, способы комплектования, требования к оружию, боевой технике и, самое главное, к человеку”4.

Проблема определения военных методов решения задач военной безопасности заключается также в том, что если при ведении боевых действий (при нахождении в состоянии войны или при вооруженных конфликтах) они являются очевидными, то в условиях мирного времени необходимо четко определить, какие конкретно методы, применяемые органами и организациями, являются военными, т.е. могут быть использованы только организациями, которые входят в военную организацию государства не могут использоваться иными государственными органами и организациями, не говоря уже об организациях, не относящихся к государственным. Возможность параллельного использования тех или иных методов для решения одних и тех же задач организациями, как входящими в военную организацию государства, так и не входящими, а также использование одних и тех же методов для решения задач иных (кроме военной) видов безопасности, неизбежно ставит вопрос о целесообразности включения этих организаций в военную организацию государства.

Так, например, в соответствии с Федеральным законом “О пожарной безопасности”5 к личному составу Государственной противопожарной службы относятся военнослужащие, состоящие на соответствующих штатных должностях. Государственная противопожарная служба является основным видом пожарной охраны и входит в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации в качестве единой самостоятельной оперативной службы. Без законодательного определения указанным военнослужащим задач в сфере военной безопасности отнесение их к военной организации, по нашему мнению, является не целесообразным.

Можно предположить, что военные методы не подлежат правовому регулированию, а относятся к области военной науки, т.е. право не должно и не может вторгаться в сферу исключительной компетенции войск. На указанную особенность взаимодействия военного права и военной науки указывал Штейн, который писал: “Государственное устройство может создать войско и управлять им, но одного только не может оно: это повелевать войску. Закон находит по отношению к войску границу, которой он не имеет ни в какой другой области государственной жизни … когда закон по отношению к войску определяет слишком много, он подвергает опасности силу, а когда определяет слишком мало, то подвергает опасности свободу”1. Однако такой подход вряд ли оправдан в современных условиях, поскольку приведет к бесконтрольному использованию самых бесчеловечных методов ведения боевых действий для достижения стоящих перед вооруженной силой задач.

Военные методы в конечном счете определяют специфическое содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности (операции, боевые действия и т.д.)2. Не определив военных методов решения задач военной безопасности, Военная доктрина Российской Федерации тем не менее определила основные формы применения войск: операции (стратегические, совместные, контртеррористические) и боевые действия. По нашему мнению, военные методы решения задач военной безопасности также подлежат правовому регулированию, причем исключительно в императивной, а не диспозитивной, форме.

Военные методы предполагают использование оружия и вооружения для решения задач военной безопасности. Однако оружие на законном основании могут применять и некоторые военизированные формирования и государственные органы (сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции, исполнения наказаний). Однако указанные органы и организации при этом решают иные, отличные от военной безопасности, задачи. Следовательно, только совокупное сочетание военных методов с решением задач военной безопасности позволяет включать ту или иную государственную организацию и орган в военную организацию государства.

Таким образом, необходимо провести хотя бы формальное различие между составными частями военной организации государства и подобными им военизированными формированиями, которое заключается, во-первых, в особом порядке исполнения служебных обязанностей – военной службы, во-вторых, регламентации их деятельности военным законодательством, не распространяющимся на иные виды деятельности, в-третьих, и это основное, решении специфических задач военной безопасности специфическими (военными) методами.

Необходимость решения данного вопроса доказало ведение боевых действий в Чечне как в 1994 –1996 гг., так и в настоящее время, поскольку в них принимали и принимают участие представители почти всех силовых структур, в том числе, те которые не являются военнослужащими (сотрудники органов внутренних дел и Главного управления исполнения наказаний при Минюсте России). Военизированные формирования могут быть включены в состав военной организации государства, однако при соблюдении определенных условий, так как не следует ограничиваться простым присоединением их к вооруженным силам в целях кажущимся образом увеличить массу вооруженной силы, поскольку “даже при совершенно одинаковом внешнем виде, эти вооруженные команды существенно отличаются от войска уже тем, что не предназначены для войны”3.

Поэтому если возникает необходимость включения военизированных подразделений в состав военной организации, следует соблюсти три необходимых условия, составляющих существо вооруженной силы.

Во-первых, военизированные подразделения должны быть включены в состав военной организации формальным образом, – изданием публичного акта государственной власти, приняты в состав конкретного войскового подразделения, подчинены определенным воинским должностным лицам, указанным в публичном акте, тем самым переведены под военное управление и, таким образом, сделаны частью готового к боевым действиям войска. При этом, учитывая их первоначальное предназначение, им может быть поручено решение ограниченных задач, например оборона определенного пункта (дороги, коммуникаций и т.д.).

Во-вторых, на лиц, входящих в состав военизированных формирований, включенных в состав военной организации государства, должен распространяться статус военнослужащих (прав, обязанностей и ответственности, включая уголовную и дисциплинарную). Указанное условие должно также соблюдаться посредством публичного акта.

В-третьих, наряду с соблюдением двух первых условий необходимо осуществить перевод указанных подразделений на довольствие той части военной организации государства, в состав которой они включены.

Издание публичного акта о включении в состав военной организации того или иного военизированного формирования должно происходить не спонтанно, исходя из целесообразности и необходимости в конкретный временной отрезок увеличения численности вооруженных сил, а следовать из законодательно закрепленных полномочий главы государства и возможности их применения в соответствующих законодательных актах, определяющих правовое положение военизированных формирований, в которых представляется целесообразным определить формы, способы их применения, а также методы, которые они могут использовать для решения временно возложенных на них задач.

Несоблюдение перечисленных условий при проведении боевых действий в Чеченской Республике, особенно в 1994 – 1996 гг., приводило подчас к несогласованности применения войск и иных сил и, как следствие, к его недостаточной эффективности, что в результате привело к неоправданным потерям личного состава. За 10 месяцев в Чечне погибло более 2500 и ранено более 7000 человек личного состава, участвовавшего в контртеррористической операции4.

Часть промышленного и научного комплекса страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности, также относится к военной организации, поскольку она задействована в непосредственном обеспечении задач органов и организаций, решающих военными методами задачи военной безопасности. Организации, относящиеся к указанной части военной организации государства, не применяют для обеспечения задач военной безопасности военных методов, но обеспечивают их применение другими организациями.

Указанное дополнение структуры военной организации государства является оправданным, поскольку позволяет оперативно решать вопросы обеспечения организаций, решающих задачи военной безопасности военными методами. К таким организациям относятся предприятия (заводы, мастерские, сельскохозяйственные предприятия и т.д.), полигоны, научно-исследовательские учреждения и др.

Решение военной организацией государства задач военной безопасности специфическими военными методами предполагает особый порядок функционирования входящих в нее государственных органов и организаций и исполнения должностных обязанностей объединяемых ими людей посредством исполнения военной службы. Таким образом, государство определяет необходимость военной службы в тех или иных своих учреждениях, исходя из целей военной безопасности и необходимости применения военных методов для ее достижения.

Структуру военной организации государство определяет исходя из задач военной безопасности.

В США военную организацию составляют вооруженные силы (сухопутные войска, военно-воздушные и военно-морские силы), национальная гвардия и резерв.

Военную организацию ФРГ составляют вооруженные силы, состоящие из сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил, и территориальные войска. Основными задачами территориальных войск являются: обеспечение оперативного развертывания ОВС НАТО на территории ФРГ и оказание им непосредственной поддержки в ходе боевых действий, а также инженерное, материально-техническое, медицинское обеспечение, восполнение потерь в личном составе сухопутных войск, борьба с тактическими воздушными, морскими десантами и разведывательно-диверсионными группами противника, охрана важных военных и промышленных объектов, организация взаимодействия между вооруженными силами и гражданским сектором1.

В военную организацию Франции входят вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил. Составной частью вооруженных сил является военная жандармерия. В военную организацию также входит корпус “быстрого реагирования”, который предназначен для участия в операциях ОВС НАТО на Центрально-Европейском театре военных действий самостоятельно или в составе вооруженных сил, защиты интересов Франции за пределами Европы, главным образом в Африке, решения в случае необходимости задач территориальной обороны2.

Военную организацию Великобритании составляют ее вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил и резервных компонентов3.

В Российской Федерации перечень организаций и органов, которые входят в военную организацию и в которых предусмотрена военная служба, определен ст.2 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”. К ним отнесены: войска (Вооруженные Силы Российской Федерации, пограничные войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны), воинские формирования (инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти), государственные органы (Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации) и создаваемые на военное время специальные формирования (см. схему 2 приложения к настоящему изданию) .

Далее, для того чтобы выяснить, насколько оправданна сложившаяся структура военной организации Российской Федерации, остановимся на задачах, решаемых перечисленными организациями4.

1. Войска, подчиненные непосредственно министру обороны, т.е. входящие в Вооруженные Силы. Вооруженные Силы Российской Федерации – государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации (ст.10 Федерального закона “Об обороне”).

Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В мирное время Вооруженные Силы обеспечивают военную безопасность Российской Федерации. Задачи, решаемые Вооруженными Силами и другими войсками по обеспечению военной безопасности и по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию, а также ее союзников, определены Военной доктриной Российской Федерации.

Привлечение Вооруженных Сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Как было указано ранее, действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает применение Вооруженных Сил во внутренних вооруженных конфликтах. Однако, как справедливо отмечается в периодической печати, следует признать ошибочность длительное время господствовавшего в отечественной военной политике взгляда об отсутствии у российских (ранее - советских) Вооруженных Сил внутренней функции, которая существует объективно и предполагает их применение для решения задач военной безопасности военными методами для ликвидации внутренних угроз государству1. Таким образом, представляется целесообразным проанализировать правовое регулирование, изучить и учесть опыт применения вооруженных сил зарубежных государств для решения государством внутренних задач2.

В отсутствие законодательного правового регулирования вопрос о применении Вооруженных Сил для решения задач военной безопасности военными методами принципиально закреплен в Военной доктрине Российской Федерации, что, безусловно, предполагает внесение изменений в законодательство Российской Федерации. На Вооруженные Силы и другие войска во внутренних вооруженных конфликтах возлагается решение следующих задач:

разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций;

восстановление законности и правопорядка;

обеспечение общественной безопасности и стабильности;

поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта;

локализация и блокирование района конфликта;

пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон;

изъятие оружия у населения в районе конфликта;

усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.

Применение Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных Федеральным законом “О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности”3. В соответствии с Военной доктриной РФ в операциях по поддержанию и восстановлению мира Вооруженные Силы РФ решают следующие задачи:

разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон;

обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта;

блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом;

создание предпосылок для политического урегулирования.

Часть состава Вооруженных Сил Российской Федерации может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации.

Руководство Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации — Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.

Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации4.

Указом Президента РФ “О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры” от 16 июля 1997 г. № 725с в целях приведения военной организации государства в соответствие с потребностями обороны и безопасности, а также реальными экономическими возможностями страны в ходе осуществления первоочередных мер по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации штатная численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации установлена с 1 января 1999 г. — 1,2 млн. единиц.

Вооруженные Силы включают четыре вида: Ракетные войска стратегического назначения; Военно-воздушные силы; Военно-Морской Флот; Сухопутные войска.

В периодической печати опубликована информация, что политическим руководством России при дальнейшем проведении военной реформы планируется переход на трехвидовую структуру Вооруженных Сил и их дальнейшее сокращение до 800 — 900 тыс. человек1, что неизбежно привет к уменьшению количества решаемых задач.

2. Внутренние войска Министерства внутренних дел РФ подчинены министру внутренних дел Российской Федерации и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств (ст.1 Федерального закона “О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации”)2. Они состоят из соединений и воинских частей оперативного назначения и воинских частей специального назначения.

На внутренние войска возлагаются следующие задачи:

пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях;

разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятие у населения незаконно хранящегося оружия;

пресечение актов терроризма;

участие в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти; участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

участие в территориальной обороне Российской Федерации;

оказание содействия пограничным войскам в охране Государственной границы Российской Федерации и др.

Для решения возложенных на них задач военной безопасности внутренние войска имеют право применять оружие, боевую и специальную технику, т.е. применять военные методы.

Таким образом, основное назначение внутренних войск заключается в устранении внутренних угроз военной безопасности Российской Федерации. Во внутренних вооруженных конфликтах они действуют в составе объединенных (разноведомственных) группировок войск и сил, участвуя в основном в противодиверсионных специальных действиях, задачами которых являются: охрана тыла действующей объединенной группировки, коммуникаций, противодействие диверсионным группам противника и их уничтожение и др.3 При агрессии против Российской Федерации оказывают участвуют в территориальной обороне, а также оказывают содействие Вооруженным Силам по ее отражению.

В США аналогичные задачи решает национальная гвардия, в ФРГ – территориальные войска.

Руководитель Совета безопасности РФ С.Иванов в общих чертах определил направления реформирования внутренних войск. Предполагается преобразовать внутренние войска в Федеральную гвардию (Федеральную милицию внутренней безопасности); в соответствии с новым военно-административным делением территории Российской Федерации образовать региональные командования (управления) Федеральной гвардии с упразднением внутренних войск4.

Таким образом, предполагается создать вооруженное формирование, промежуточное по своей организационной структуре между милицией (полицией) и воинским формированием, служба в котором является военной.


  1. Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны Государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают, во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Ликвидация указанных угроз возложена на Пограничную службу Российской Федерации, которая в соответствии с Федеральным законом “О Пограничной службе Российской Федерации”5 состоит из пограничных войск, органов и других организаций.

Пограничная служба решает следующие основные задачи:

защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее;

охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.

Управление Пограничной службой осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе.

Основное назначение пограничных войск состоит в защите и охране Государственной границы, тем самым решается задачи военной безопасности – защита неприкосновенности территории Российской Федерации, охрана и защита природных ресурсов и др. (подп. “а” п.10 разд. I Военной доктрины Российской Федерации). Пограничные войска совместно с Вооруженными Силами РФ участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства.

Органы Пограничной службы РФ решают другие задачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задач и обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции Пограничной службы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.1

В пределах своих полномочий Пограничная служба РФ применяет оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику и иные средства. Следовательно, Пограничная служба РФ, решая возложенные на нее специфические задачи в пограничной сфере, также решает задачи военной безопасности, в том числе военными методами.

В ходе реформирования военной организации Российской Федерации предполагается обеспечить приоритетное развитие органов пограничной службы с последовательным переходом на преимущественно невойсковые способы служебной деятельности и адекватным сокращением войсковой компоненты Пограничной службы России, наращивать усилия по созданию органов пограничной стражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна2.

Таким образом, предполагается дальнейшее сокращение пограничных войск Российской Федерации. Соотношение войсковой и невойсковой компоненты в составе Пограничной службы предполагается изменить в пользу невойсковой, которую планируется довести к 2010 г. до 50%3.

4. Железнодорожные войска Российской Федерации предназначены для технического прикрытия, восстановления и заграждения железных дорог в целях обеспечения боевой и мобилизационной деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, для строительства как в военное, так и в мирное время новых и повышения живучести и пропускной способности действующих железных дорог, для восстановления железных дорог, разрушенных в результате стихийных бедствий, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации4.

На Железнодорожные войска возлагаются следующие основные задачи:

в мирное время — организация и проведение подготовительных работ по техническому прикрытию и восстановлению порученных Железнодорожным войскам наиболее важных объектов железных дорог Российской Федерации; накопление, размещение, хранение и своевременная замена вооружения, военной и специальной техники, других материальных средств для развертывания войск на военное время, а также решение других возложенных на них задач;

в военное время - техническое прикрытие, восстановление и заграждение наиболее важных объектов железных дорог во фронтовой полосе и в глубине страны; разминирование и эксплуатация головных участков восстанавливаемых железнодорожных направлений; наведение и эксплуатация наплавных железнодорожных мостов и инвентарных эстакад; повышение пропускной способности действующих и строительство новых железнодорожных линий, обходов узлов и мостов на территориях стратегических (оперативно-стратегических) объединений и в тылу страны и другие задачи5.

Железнодорожные войска являются составной частью сил, привлекаемых к обороне, и состоят из федерального органа управления Железнодорожными войсками, соединений, воинских частей, научно-исследовательских учреждений, организаций и военных образовательных учреждений профессионального образования.

Общая численность Железнодорожных войск Российской Федерации утверждена Указом Президента РФ от 1 августа 1997 г. N 8216 — с 1 января 1999 г. общую численность Железнодорожных войск Российской Федерации в мирное время в количестве 70 тыс. человек, в том числе 57 тыс. военнослужащих. Указом Президента РФ “О Железнодорожных войсках Российской Федерации” от 2 марта 1999 г. N 2707 с 1 января 2000 г. установлена общая численность Железнодорожных войск Российской Федерации в мирное время в количестве до 59 тыс. единиц, в том числе штатная численность военнослужащих — 50 тыс. единиц.

Структура и состав Железнодорожных войск Российской Федерации в мирное время утверждены Указом Президента РФ от 2 марта 1999 г. N 270.

Таким образом, Железнодорожные войска, выполняя обособленные от других войск функции, обеспечивают решение задач военной безопасности военными методами другими войсками (Вооруженными Силами, пограничными, внутренними и др.).

5. Войска гражданской обороны, входящие в состав сил гражданской обороны, являются воинскими формированиями, специально предназначенными для решения задач в области гражданской обороны8.

Под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Понятие “гражданская оборона” входит в содержание более широкого понятия “гражданская защита”, под которой понимается совокупность всей гуманитарной деятельности, связанной с защитой населения, окружающей природной среды и собственности (имущества) в случае аварий, стихийных бедствий и воздействия оружия в мирное и военное время. Конкретным содержанием этой деятельности является спасение жизни, имущества и окружающей среды в экстремальных (чрезвычайных) ситуациях специальными гражданскими силами, средствами и мерами в мирное и военное время2.

Деятельность войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Основными задачами войск гражданской обороны являются:

эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий;

борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;

восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий и др.

Таким образом, войска гражданской обороны решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами, и соответственно этому включены в военную организацию Российской Федерации.

По нашему мнению, требуется уточнение задач войск гражданской обороны с учетом того обстоятельства, что по основному функциональному предназначению они могут применяться не только для отражения агрессии против Российской Федерации, но и при внутреннем вооруженном конфликте, что наглядно показали действия в Чеченской Республике.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что необходимость нового подхода к организации и ведению гражданской обороны, с дальнейшим реформированием войск гражданской обороны и возможной передачей их функций другим войскам, т.е. к решению задач гражданской защиты должна также привлекаться военная организация государства в целом. Задача науки — определить формы, средства и методы такого участия3.

6. Войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ) включают в себя войска правительственной связи, части радиоразведки и инженерно-строительные части, которые создаются, содержатся и используются в том числе за пределами Российской Федерации. Правовое положение войск определено Законом РФ “О федеральных органах правительственной связи и информации” от 19 февраля 1993 г. N 4524-I 4.

На войска ФАПСИ возлагаются следующие задачи:

обеспечивать правительственной связью, иными видами специальной связи государственные органы, высшее военное руководство и командования объединений Вооруженных Сил Российской Федерации, а также организации, предприятия, банки и иные учреждения;

обеспечивать безопасность правительственной связи Российской Федерации;

обеспечивать готовность систем правительственной связи и специальной информации для работы в военное время и в чрезвычайных ситуациях и др.

Анализ законодательно определенных задач позволяет сделать вывод, что в целом войска ФАПСИ решают задачи национальной безопасности в информационной сфере, которая соприкасается с военной безопасностью. Таким образом, в сфере военной безопасности они обеспечивают деятельность других войск.

7. Федеральным законом “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации”5 предусмотрена военная служба в Федеральной службе безопасности Российской Федерации.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти. Она создает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках, осуществляет руководство ими и организует их деятельность, непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, которыми являются контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью.

Структура и организация деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации определены Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации от 6 июля 1998 г. № 8061.

Указом Президента РФ от 19 февраля 1993 г. № 2772 утверждено Положение об органах государственной безопасности в Вооруженных Силах РФ и иных воинских формированиях (военной контрразведке).

Задачами органов военной контрразведки являются:

выявление, предупреждение и пресечение разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций против Российской Федерации, ее Вооруженных Сил и иных воинских формирований (частей);

добывание разведывательной информации об угрозах безопасности Российской Федерации, ее Вооруженных Сил и иных воинских формирований и частей;

ограждение Вооруженных Сил и иных воинских формирований и частей от диверсионных и террористических актов и др.

Таким образом, функциональное предназначение Федеральной службы безопасности состоит в осуществлении контрразведывательной деятельности и противодействии терроризму в целях национальной безопасности Российской Федерации. Указанная деятельность осуществляется в интересах не только военной, но и всех других видов национальной безопасности. Следовательно, ФСБ России в сфере военной безопасности играет обеспечивающую роль по отношению к другим организациям, непосредственно решающим задачи военной безопасности.

8. Федеральным законом “О внешней разведке”3 часть личного состава Службы внешней разведки является военнослужащими (ст.17) и проходит военную службу по общим правилам военной службы с учетом специфики своей деятельности.

Внешняя разведка обеспечивает национальную безопасность от внешних угроз.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечено особое значение для обеспечения национальной безопасности разведки и контрразведки, поскольку эффективное использование и всестороннее развитие их возможностей решает задачи своевременного обнаружения угроз национальной безопасности и определения их источников.

9. Федеральным законом “О государственной охране”4 установлено, что органы государственной охраны комплектуются, в частности, военнослужащими.

Под государственной охраной понимается функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер.

Федеральным органом охраны является Федеральная служба охраны РФ регулирование деятельности которой осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1996 г. N 11365.

Анализ Концепции национальной безопасности и Военной доктрины Российской Федерации позволяет сделать вывод, что Федеральная служба России в широком смысле также участвует в решении задач военной безопасности, поскольку, реализуя функции охраны высших должностных лиц государства, обеспечивает поддержание внутриполитической стабильности, защиты конституционного строя и решение других задач.

10. Инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования, в которых также предусматривается прохождение военной службы, в настоящее время реформируются в соответствии с Указом Президента “О мерах по реформированию специального строительства в Российской Федерации” от 4 февраля 1999 г. N 174 (в ред. Указа от 27 августа 1999 г. № 1117)6.

Штатная численность военнослужащих инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формирований установлена в количестве 14,7 тыс. человек

Указанные воинские формирования занимаются специальным строительством в интересах обороны и безопасности государства7.

11. Служба специальных объектов при Президенте Российской Федерации, являющаяся федеральным органом обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации8, также входит в военную организацию государства.

Основными задачами Службы являются:

разработка предложений по нормативному правовому и научному обеспечению мероприятий по мобилизационной подготовке федеральных органов государственной власти и их аппаратов, а также Администрации Президента Российской Федерации, в том числе по условиям их функционирования при размещении на пунктах управления государством и Вооруженными Силами Российской Федерации и на иных специальных объектах мобилизационного назначения (далее именуются — специальные объекты) при проведении мобилизации, в военное время и в чрезвычайных условиях мирного времени;

реализация в пределах своей компетенции мероприятий по обеспечению мобилизационной подготовки федеральных органов государственной власти и их аппаратов, а также Администрации Президента Российской Федерации;

разработка и реализация мобилизационных планов обеспечения функционирования специальных объектов по предназначению, согласованных с мобилизационными планами федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении мобилизационной, оперативно-технической готовности и функционирования специальных объектов в военное время и в чрезвычайных условиях мирного времени и др.

12. В структуру военной организации включены создаваемые на военное время специальные формирования, правовое положение которых должно быть определено Федеральным законом “О военном положении”, который в настоящее время только разрабатывается.

Таким образом, структура военной организации Российской Федерации отличается от зарубежных аналогов тем, что кроме Вооруженных Сил в нее входит ряд других организаций, а также отдельных государственных органов, которые, решая задачи военной безопасности, тем не менее не используют при этом военных методов и имеют вспомогательное значение по отношению к Вооруженным Силам. Указанное положение дел можно оправдать только тем, что в ходе военного строительства и военной реформы пока не выработано четких требований к военной организации нашего государства. В то же время излишняя “военизация” (иногда говорят “милитаризация”) отдельных сфер государственной жизни, доставшаяся нам от советского периода истории нашего государства, вряд ли продвинет нас на пути строительства гражданского общества.

Военная организация Российской Федерации предназначена для решения задач военной безопасности в мирное время (внешних и внутренних), отражения агрессии против Российской Федерации и ее союзников, по поддержанию мира, а также решения в соответствии с законодательством иных задач, требующих высокой степени организованности личного состава и связанных с риском для жизни (например, ликвидация последствий стихийных бедствий).

В то же время, в публичных выступлениях политиков, особенно в период предвыборной компании, подчас проскальзывает опасная риторика. Так, в период предвыборной агитации на президентских выборах 2000 г. претенденты на пост Президента Российской Федерации готовы были “поручить” военным новые, не свойственные им, функции, например, защиты собственных прав и прав своих соотечественников1. Тем самым предполагается, что военнослужащие будут решать функции защиты прав граждан, которые составляют суть деятельности иных институтов государства – правоохранительных органов. Формы защиты военнослужащими своих прав также ограничены по сравнению с остальным населением государства. Военнослужащие не могут, например, использовать коллективные протестные выступления и ряд других форм.

Поскольку составные части военной организации государства решают поставленные перед ними задачи в особом порядке, который связан с их внутренней организацией, особым порядком пополнения личным составом, исполнения служебных обязанностей, постольку целесообразным представляется далее остановиться на таком явлении общественной жизни, как военная служба – особой форме деятельности части населения любого государства.


следующая страница >>