К Европейской социальной хартии Европейская социальная хартия - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
К Европейской социальной хартии Европейская социальная хартия - страница №1/4

Предисловие к Европейской социальной хартии


Европейская социальная хартия1, составленная на английском и французском языках, была подписана государствами-членами Совета Европы в Турине 18 октября 1961 года. Она вступила в силу 26 февраля 1965 года. В настоящее время число Договаривающихся Сторон Хартии достигло 20. Ими являются Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Соединенное Королевство, Турция, Финляндия, Франция и Швеция. Хартия открыта для государств-членов Совета Европы2. Большинство из недостающих 18 государств является новыми членами Совета из Центральной и Восточной Европы, которые в настоящее время рассматривают вопрос о присоединении к Хартии. В 1995 году Парламентская ассамблея, высказываясь по поводу присоединения новых государств-членов, просила Андорру ратифицировать Хартию, а Албанию, Латвию, Молдову, Украину и «бывшую югославскую Республику Македонию» — изучить Хартию на предмет ее ратификации и придерживаться закрепленных в ней принципов при проведении своей политики.

Хартия является детищем Совета Европы и во многом аналогична Конвенции о защите прав человека и основных свобод3. Конвенция была принята в 1950 году и защищает только гражданские и политические права. Такая ориентация Конвенции была обусловлена тогдашними приоритетами и тактикой. Хотя никто не отрицал, что экономические

1 529 UNITS No. 35.0 Хартии в целом см.: Harris D.J. The European Social Charter. 1984 (на которой основывается настоящая глава). См. также кн.: The Future of European Social Policy. L.Better (ed.), 2nd ed. 1991, ch. 1; 25 Years; European Social Charter. T.Jaspers and L.Bettern (eds.). 1987; P.O'Higgins. Chap. 11 in: Human Rights for the 199 O's. R.Blackburn and J.Taylor (eds.). 1991; The Implementation of Economic and Social Rights. N.Ohlinger in F.Maatscher (ed.). 1991, p. 335— 354 (на немецком языке).

2 Статья 35 Хартии. Члены Совета Европы, не присоединившиеся к Хартии (по состоянию на 31 декабря 1995 г.): Албания, Андорра, Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Молдова, Польша, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Украина, Чешская Республика, Швейцария, Эстония и бывшая югославская Республика Македония. Курсивом указаны страны, подписавшие Хартию. Бывшая Германская Демократическая Республика является стороной Хартии как часть Германии.

3 213UNTSNO.221. ETSNo.5.

490

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ


и социальные права также нуждаются в защите, первоочередной задачей на тот момент была выработка компактного и сравнительно компромиссного текста, который правительства могли бы принять сразу, на волне движения за права человека. Учитывая же те ценности, которые были тогда главными для Совета, это означало ограничение сферы действия Конвенции гражданскими и политическими правами, имеющими первостепенное значение для демократического образа жизни (экономические и социальные права не были включены в Конвенцию, поскольку вызывали слишком много споров и было трудно обеспечить их практическую реализацию). Однако, к счастью, уже через 10 лет удалось принять Социальную хартию, ставшую дополнением к Конвенции. Вместе эти два документа обеспечивают для физических лиц в западной части Европы большинство прав человека, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека4. Они являются региональными эквивалентами, соответственно, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах5 и Международного пакта о гражданских и политических правах6.

Однако на этом сходство Хартии с Европейской конвенцией по правам человека заканчивается. Если Конвенция имеет репутацию одного из основных достижений Совета Европы, то Хартия остается как бы в тени. Хотя за четверть века накоплен большой опыт толкования положений Хартии в юриспруденции, а также применения предусмотренных ею гарантий, различные факторы мешают в полной мере реализовать потенциал Хартии. В большинстве своем эти факторы связаны с недостатком политической воли как на этапе, когда Хартия еще только разрабатывалась, так и после ее принятия.

В 1990 году по инициативе Комитета министров Совета Европы начался процесс «реанимации» Хартии, который привел к принятию в 1991 году Протокола о внесении поправок в Европейскую социальную хартию (далее «Протокола о поправках»)7, который предусматривает внесение большого числа изменений в систему контроля. «Процесс реанимации» имел и другие последствия, наиболее значительным из которых является подготовка проекта пересмотренной Европейской социальной хартии8, содержащего полный набор еще более амбициозных основных гарантий.

4 GA Res. 217A (III), GAOR, 3rd Sess., Pt 1, Resolutions, p. 71.

5 999UNTSNo.3.

6 999UNTSNo. 171.

7 ETS No. 142; 31ILM 155 (1992). О Протоколе и процессе «реанимации» Хартии в целом см.: BoerefijnI., HeringaA. W., Schokkenbroek J. 46 Rev, ICJ42 (1991); Harris D.J. 41ICLQ 659 (1992) and Mohr M. 3 EJIL 362 (1992). Дальнейшее обсуждение этого вопроса см. ниже.

8 Текст см. на последующих страницах.

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

Основные гарантии: основные обязательства в отношении прав, защищаемых Хартией

Два основных обязательства, которые принимает государство, становясь Договаривающейся Стороной Хартии, изложены в статье 20. Во-первых, государство «обязуется рассматривать часть I настоящей Хартии в качестве декларации целей, к достижению которых оно будет стремиться всеми необходимыми средствами...». Речь идет о создании условий, в которых можно было бы эффективно реализовать 19 прав, перечисленных в части I. Хотя это обязательство закреплено в договорном документе, оно носит политический, а не юридический характер. В соответствии с этим обязательством (аналогичным обязательству, закрепленному во Всеобщей декларации прав человека) Договаривающиеся Стороны соглашаются обеспечить в установленном порядке полную защиту всех прав, перечисленных в части I.

Напротив, второе обязательство, закрепленное в статье 20, носит чисто юридический характер — считать имеющими для себя обязательную юридическую силу по меньшей мере 10 из 19 статей Части II или 45 из 72 пронумерованных пунктов этой части. Каждая из этих 19 статей касается одного из прав, перечисленных в части I. Государства, участвовавшие в подготовке Хартии, несмотря на оказывавшееся на них давление, никогда серьезно не рассматривали вариант, который предусматривал бы обязательное принятие государством всех обязательств, сформулированных в части II. Это объяснялось слишком большими различиями в экономическом и социальном развитии государств-членов Совета Европы, а также значительными финансовыми последствиями принятия таких обязательств. Если соблюдение требований Европейской конвенции по правам человека, имеющих целью в большинстве случаев удержать государства от тех или иных нежелательных действий, не выходит за рамки возможностей государств-членов Совета Европы, то обеспечение многих экономических и социальных прав связано с активными действиями правительств и зависит от наличия необходимых ресурсов. Поэтому для обеспечения ратификации Хартии как можно большим числом государств без ущерба для закрепленных в ней стандартов необходима была гибкая система принятия обязательств с постепенным расширением круга таких обязательств.

В результате была придумана сложная и необычная схема, согласно которой, чтобы стать Стороной Хартии, государству необходимо принять только от половины до двух третей основных обязательств, содержащихся в части II.



492

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

493



На деле же большинство из 20 Договаривающихся Сторон приняли гораздо большее число обязательств, чем требовалось. Шесть государств приняли к выполнению все или практически все статьи части II1, а в целом Договаривающиеся Стороны приняли 87% ее положений2. Многие государства после ратификации Хартии дополнили список принятых ими положений3, хотя были и государства, аннулировавшие ранее принятые ими обязательства4. И наконец, следует отметить, что некоторые вопросы регулируются в Хартии более чем одной статьей, и поэтому государство, не принявшее к выполнению ту или иную статью, может оказаться связанным Хартией по тому же вопросу в рамках какой-либо другой принятой им статьи5.

Для достижения провозглашенной в Хартии цели укрепления европейского единства в социальной области путем принятия общего для всех Договаривающихся Сторон свода основных обязательств предусматривается, что Договаривающиеся Стороны должны принять в полном объеме обязательства в отношении по крайней мере пяти из семи конкретно указанных в Хартии статей. Этими статьями являются:

статья 1: Право на труд;

статья 5: Право на объединение;

статья 6: Право на заключение коллективных договоров;

статья 12: Право на социальное обеспечение;

статья 13: Право на социальную и медицинскую помощь;

статья 16: Право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту;

статья 19: Право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и помощь.

1 Такими государствами являются Бельгия, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция. Нидерланды и Португалия сделали оговорки в отношении пункта 4 статьи 6; Испания впоследствии отказалась от выполнения пункта 4b статьи 8 (запрет на использование женского труда на подземных работах).

2 Однако некоторые государства приняли к выполнению лишь очень небольшое число пунктов. Число пунктов, принятых к выполнению каждой Договаривающейся Стороной, см. в таблице на с. 535. Число принятых к выполнению пунктов может, однако, затруднить правильную оценку значимости принятых обязательств, поскольку многое зависит от характера соответствующих положений; некоторые положения (например, пункт 3 статьи 4) более значимы и предъявляют большие требования, чем другие (например, пункт 2 статьи 13).

3 См. пункт 3 статьи 20 Хартии. Последним из таких государств был Кипр, который в 1992 году принял к выполнению пункт 1 статьи 2, пункты 1 и 3 статьи 7 и пункт 1 статьи 8.

4 Соединенное Королевство аннулировало свои обязательства в отношении пункта 8 статьи 7 и пункта 4 статьи 8, а Испания, как уже отмечалось выше, — в отношении пункта 4b статьи 8.

5 Например, вопрос о равной оплате труда мужчин и женщин может возникнуть в рамках пункта 2 статьи 1 и пункта 3 статьи 4. Для Кипра же, который принял лишь пункт 2 статьи 1, этот вопрос регулируется только в соответствии с указанным пунктом: С XIII-144 (Кипр).

Эти статьи были выбраны не потому, что они защищают семь наиболее важных прав, а для достижения баланса между различными группами прав, закрепленных в Хартии. Такой подход обеспечивает определенное единообразие, однако возможность выбора пяти статей из семи ограничивает его эффективность. Так, 12 из 20 Сторон Хартии приняли к выполнению все семь основных статей. 17 государств приняли обязательства в отношении шести из них. На практике наиболее слабым местом Хартии оказалось то, что два государства отказались принять обязательства в отношении двух ключевых статей, касающихся трудовых отношений, — права на объединение и права на заключение коллективных договоров (статьи 5 и 6).

И наконец, небезынтересно сравнить только что названные основные обязательства в рамках Хартии с аналогичными обязательствами по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах6. Согласно пункту 1 статьи 2 Пакта Стороны обязуются:

...в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической области, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав...

В отличие от основного обязательства, закрепленного в Хартии, это обязательство касается всех прав, предусмотренных Пактом. Пакт не предусматривает (с учетом норм, касающихся оговорок к договорам) возможности выбора только отдельных прав, как это делает Хартия. Он также налагает обязательство в отношении международного сотрудничества, которого нет в Хартии, хотя на практике это обязательство оказалось трудновыполнимым. Вместе с тем гарантии Пакта не носят столь жесткого характера, как гарантии Хартии, поскольку выполнение Пакта ставится в зависимость от наличия у государства экономических и других ресурсов, и он, как правило, требует принятия лишь таких мер, которые обеспечивают «прогрессивную» реализацию защищаемых им прав, беря за исходную точку уровень осуществления этих прав или их защиты соответствующим государством на момент ратификации им Пакта. Хартия же, как правило, требует от Сторон соблюдения стандартов, установленных в тех пунктах, которые они обязались соблюдать, независимо от имеющихся в их распоряжении ресурсов, причем это требование они должны выполнять сразу же после ратификации Хартии7.

6 Все Стороны Хартии, за исключением Турции, являются также Сторонами Пакта.

7 Основное исключение из этого правила касается пункта 1 статьи 4: «достойный уровень жизни», о котором говорится в этой статье, толкуется применительно к национальным условиям (см. ниже, с. 502-503). См. также пункт 1 статьи 13, которая будет обсуждаться ниже (с. 519-520). В определенной мере дифференцированный подход предусматривается также пунктом 1 статьи 1, степень соблюдения которой государствами определяется отчасти с учетом тех шагов, которые они предприняли для снижения безработицы в их конкретных обстоятельствах. Кроме того, в некоторых обязательствах, предусмотренных в Хартии, присутствует «прогрессивный» элемент: требования, предъявляемые к государствам, могут ужесточаться по мере улучшения экономических и других условий в этих государствах (см., например, пункт 3 статьи 12).

494

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

495



Анализ защищаемых прав

Юридические обязательства, принятые Договаривающимися Сторонами в отношении прав, защищаемых Хартией, сформулированы с различной степенью детализации в 19 статьях части II. Гораздо более четкое определение этих прав дается в «Заключениях Комитета независимых экспертов Европейской социальной хартии» (далее Заключения), где рассматривается соблюдение Договаривающимися Сторонами их обязательств по Хартии. Как будет показано ниже, Заключения содержат оценку «послужного списка» Договаривающихся Государств в том, что касается соблюдения ими своих обязательств по Хартии, и основываются на рассмотрении Комитетом периодически представляемых Договаривающимися Сторонами национальных докладов, в которых указывается, в какой степени национальное законодательство и практика этих Сторон соответствуют Хартии.

Перед тем как приступить к рассмотрению прав, защищаемых Хартией, следует отметить, что некоторые обязательства в отношении этих прав, содержащиеся в части И, носят «эволюционный» характер. Речь идет о том, что некоторые из положений части II, требующие обеспечения после ратификации Хартии установленного уровня соблюдения прав, сформулированы в достаточно общих выражениях, с тем чтобы их можно было толковать прогрессивно по мере роста ожиданий и улучшения экономических условий. Одним из примеров таких положений является обязательство «установить разумную продолжительность рабочего дня и рабочей недели» (пункт 1 статьи 2).

В отношении небольшого числа положений части II Хартии Комитет независимых экспертов использует определение «эволюционный» несколько в ином смысле, считая, что они «налагают обязательство придерживаться такого образа действий, который позволил бы достичь со временем прогресса в заданном направлении»8. Для таких положений «соблюдение» скорее означает приверженность и положительную динамику, нежели достижение конкретных показателей. Необязательно показывать улучшения в каждом цикле; в том или ином конкретном цикле может оказаться достаточным показать, что разрабатывается или осуществляется программа действий, результаты которой можно будет ощутить в будущем. Прогресс в рамках конкретного цикла может зависеть также от экономической ситуации. Есть также и верхний предел прогресса в осуществлении наиболее «эволюционных» (в этом «втором» смысле) положений. Так, например, после упрощения до определенного уровня формальностей, связанных с приемом на работу трудящихся-мигрантов (пункт 2 статьи 19), никаких дальнейших изменений в этой области не требуется. Как и в отношении других положений, в ходе следующих циклов Договаривающейся Стороне необходимо лишь поддерживать достигнутый ею уровень.



8 С I 9. К числу таких положений относятся пункт 1 статей 1 и 2, пункт 3 статьи 12, статьи 14 и 18.

Статья 1: Право на труд

Согласно пункту 1 статьи 1 Договаривающиеся Стороны обязуются «признать в качестве одной из своих основных целей и обязанностей достижение и поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости, имея в виду достижение полной занятости». Комитет независимых экспертов требует от Сторон, взявших на себя это обязательство, во-первых, продемонстрировать, что ими проводится последовательная экономическая политика, конкретно направленная на достижение уровня занятости, о котором говорится в пункте 1 статьи 1. Комитет независимых экспертов подтвердил также то, что очевидно даже при наиболее либеральном прочтении пункта 1 статьи 1, а именно, что «если государство когда-либо откажется от идеи обеспечения полной занятости во имя создания экономической системы, предусматривающей постоянный резерв рабочей силы, оно тем самым нарушит Социальную хартию»9. Во-вторых, Комитет независимых экспертов заявил, что ожидает от Договаривающихся Сторон принятия мер по проведению в жизнь соответствующей политики и настаивает на том, чтобы национальные доклады содержали информацию, достаточную для оценки соблюдения положений указанной статьи.

Основой для оценки Комитетом независимых экспертов степени адекватности мер, принятых во исполнение пункта 1 статьи 1, является его определение этого положения как имеющего эволюционный характер10. В целях обеспечения соблюдения пункта 1 статьи 1 в том или ином отчетном цикле Договаривающаяся Сторона должна принять меры по снижению уровня безработицы по сравнению с началом цикла. Достижение реального прогресса не обязательно; соблюдение положений такого рода подразумевает принятие мер по улучшению существующей ситуации. Поэтому рост или снижение безработицы в ходе того или иного конкретного цикла при всей их важности отнюдь не являются свидетельством соблюдения или несоблюдения Хартии11.

Согласно пункту 2 статьи 1 Стороны обязуются «обеспечить эффективную защиту права трудящихся зарабатывать себе на жизнь свободно избранным трудом». Очевидно, что это обязательство, касающееся лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью12, и лиц, работающих в течение неполного рабочего дня13, не требует от государства



9 С 114.

10 Об эволюционных положениях см. с. 494.

11 Следует иметь в виду, что пункт 1 статьи 1 является единственным положением части II Хартии, в отношении которого Комитет независимых экспертов в настоящее время не определяет степень выполнения принятых обязательств. Он ограничивается анализом политики соответствующего государства в области занятости и положения в этой области, формулируя лишь свои замечания. Заключения были сделаны л ишь в седьмом отчетном цикле, да и то впоследствии Комитет от них отказался, что, по-видимому, было связано с политически чувствительным и весьма сложным характером вопроса о политике в области занятости.

12 С 18.

13 С III-1 5 (Ирландия).

496

; Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ



Права, защищаемые Европейской социальной хартией

497



обеспечения каждого человека работой (по крайней мере не в большей степени, чем пункт 1 статьи 1). Она требует лишь, чтобы государство обеспечило защиту от i) принудительного труда и Н) дискриминации в вопросах труда и занятости. Поэтому гарантии, предусмотренные пунктом 2 статьи 1, носят весьма широкий характер.

Гарантия против принудительного труда вытекает из слов «свободно избранным трудом». Из этих слов Комитет независимых экспертов делает вывод, что «принуждение любого работника к труду против его воли и без его свободно выраженного согласия противоречит Хартии*14. Он также толкует это положение как запрещающее «принуждение любого работника к работе, на которую он ранее согласился, однако впоследствии отказался выполнять»15. Иными словами, запрещается не только Принуждение человека к выполнению работы, на которую он никогда не соглашался, но и уголовное преследование за отказ соблюдать условия трудового договора, заключенного по доброй воле, а также чрезмерное ограничение свободы работника прекращать действие такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьей 3116. Ряд государств были уличены в нарушении пункта 2 статьи 1 по первому основанию, поскольку моряки торгового флота в этих государствах подлежат уголовному преследованию в случае отказа (например, при объявлении забастовки) выполнять работу в море даже в обстоятельствах, не связанных с угрозой безопасности судна17. Чрезмерным ограничением, противоречащим пункту 2 статьи 1, было признано также требование о том, что работник, прежде чем разорвать трудовой договор с частным нанимателем, должен получить разрешение на это соответствующего государственного органа18.

Пункт 2 статьи 1 налагает также на Стороны обязательство «ликвидировать все формы дискриминации в вопросах труда и занятости»1?. Это обязательство вытекает из требования о том, чтобы право работника зарабатывать себе на жизнь было «эффективно» защищено, а также из преамбулы Хартий, говорится, что осуществление социальных прав должно обеспечиваться без дискриминации при приеме на работу, хотя не остается безучастным и к другим видам дискриминации в вопросах занятости в том числе к дискриминации в оплате труда20, а также к сексуальным домогательствам21. Если в первые годы после принятия

14 СHIS. Ср. статью 4 Европейской конвенции по правам человека (обсуждавшуюся выше).

15 Там же.

16 Относительно статьи 31, допускающей ограничение прав, предусмотренных Хартией, в общественных интересах или на аналогичных основаниях, см. с. 563.

17 См., например: С XII-153 (Греция).

18 С XII-154 (Нидерланды).

19 СIII8. Ср. С115.

20 С XIII-144 (Кипр).

21 С ХШ-3 (Франция) (к моменту выпуска настоящего комментария еще не был опубликован).

хартии первоочередное внимание Комитет уделял дискриминации в отношении женщин22, то в настоящее время он рассматривает случаи дискриминации по любым признакам, упомянутым в преамбуле к Хартии. Так, например, он выразил свою озабоченность по поводу требования о лояльности конституции, предъявляемого ко всем гражданским служащим в Германии, поскольку это требование можно рассматривать как дискриминацию по политическим убеждениям, которая не может был оправдана (на основании статьи 31 Хартии) в отношении лиц, занимающих в национальной гражданской службе второстепенные должности23. Комитет высказался также за обеспечение правовой защиты от дискриминации на основании членства в профсоюзах или участия в профсоюзной деятельности24 и поднял ряд вопросов, касающихся дискриминации трудящихся мусульман и цыган25. Требование о том, чтобы лица, претендующие на работу, сообщали, какую религию они исповедуют, может являться нарушением пункта 2 статьи 1, поскольку в определенных обстоятельствах эта информация может послужить причиной отказа26.

Под занятостью в пункте 2 статьи 1 понимается занятость в государственном и частном секторах. Государство должно позаботиться о том, чтобы его законодательство не предусматривало дискриминации в вопросах занятости ни в одном из этих секторов. Так, например, Ирландия была признана нарушителем пункта 2 статьи 1, как только она в законодательном порядке запретила прием на работу в гражданскую службу замужних женщин27. Не считается дискриминационным по смыслу пункта 2 статьи 1 законодательство, предусматривающее дополнительные меры в пользу отдельных групп населения (определяемых по расовому, половому и прочим признакам), не предоставленных в рабочей силе, и дающее работодателям право отдавать предпочтение при приеме на работу представителям этих групп28. Пункт 2 статьи 1 призван «обеспечить, чтобы принцип недискриминации между мужчинами и женщинами был не только отражен в действующем законодательстве каждой Договаривающейся Стороны, но и применялся на практике»29. Законодательство, направленное на устранение дискриминации, противоречащей пункту 2 статьи 1, имеет, безусловно, важное значение, однако одного лишь такого законодательства не всегда достаточно.

22 Пункт 2 статьи 1 дополняется в этом отношении статьей 1 Дополнительного протокола к Хартии, запрещающей дискриминацию по признаку пола в любых вопросах, касающихся труда и занятости. О Дополнительном протоколе см. ниже (с. 528—529).

23 Относительно Статьи 31 см. ниже (с. 563). Ср. Гласенапп против Германии на основании статьи 10 Европейской конвенции по правам человека.

24 С ХН-160 (Соединенное Королевство).

25 С ХП-2 (Испания). См. также: ХТИ-1220 (Турция).

26 См.: С МП-1 55 (Нидерланды).

27 С1166.

28 С ХИ-1 59 (Соединенное Королевство). См. также: Дополнительный протокол к Хартии 1988 года, пункт 3 статьи 1 которого разрешает «принятие конкретных мер, направленных на устранение фактического неравенства».

29 С VIH 29 (Италия).

498

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

499



Целью пункта 2 статьи 1 является обеспечение фактической недискриминации. Поэтому помимо наличия соответствующего законодательства пункт 2 статьи 1 требует «принятия позитивных практических мер» по ликвидации той дискриминации, которая существует на деле30. Однако государство не может быть признано нарушителем пункта 2 статьи 1 только на том основании, что в его частном секторе продолжает существовать дискриминация;

Хартия требует от него лишь принятия надлежащих и разумных мер законодательного и практического характера для решения этой проблемы.

Пункт 2 статьи 1 требует также, чтобы Стороны позаботились о том, чтобы дискриминационные положения коллективных договоров не имели силы31 и чтобы в случае дискриминации, противоречащей пункту 2 статьи 1, применялись «эффективные санкции и меры правовой защиты»32.

Согласно пункту 3 статьи 1 Договаривающиеся Стороны обязуются «создать или поддерживать для всех трудящихся бесплатные службы по трудоустройству». Службы, о которых идет речь, призваны заниматься главным образом вопросами трудоустройства, и в их обязанности не входит профориентация. При наличии во всех секторах экономики бесплатных служб по трудоустройству не запрещаются и частные службы такого рода, работающие на коммерческой основе33.

Согласно пункту 4 статьи 1 Договаривающиеся Стороны обязуются «обеспечить или содействовать профессиональной ориентации, подготовке кадров и реабилитации». Это положение примечательно тем, что содержит обязательства, более подробно сформулированные в статьях 9 (право на профессиональную ориентацию), 10 (право на профессиональную подготовку) и 15 (право на реабилитацию). Вместе с тем пункт 4 статьи 1 не требует, чтобы службы, занимающиеся профессиональной ориентацией, подготовкой кадров и реабилитацией, были открыты для граждан других Договаривающихся Сторон в той же степени, что и для собственных граждан34. Это важно также для Сторон, принявших обязательства по статьям 9, 10 и 15 не в полном объеме.

Статья 2: Право на справедливые условия труда

Если название статьи 2 сформулировано в весьма общих выражениях, то пять содержащихся в ней обязательств касаются весьма конкретных вопросов, а именно: продолжительности рабочего дня и рабочей недели, а также праздничных дней, которые, как отметил



30 С116 (Италия).

31 С IX-1 24-5 (Соединенное Королевство).

32 С XII-141 (Германия).

33 СХП-162(Дания).

34 С XII-167.

Комитет независимых экспертов, «были в числе первых требований рабочего движения и в числе первых стандартов, установленных международным трудовым правом»35. В соответствующих случаях статья 2 касается также лиц, работающих в течение неполного рабочего дня36. Ее положения дополняются положениями статьи 33 Хартии37, согласно которым соответствующие обязательства считаются выполненными, если обеспечены права подавляющего большинства (например, не менее 80%) заинтересованных трудящихся.

Согласно пункту 1 статьи 2 Стороны обязуются «обеспечить разумную продолжительность рабочего дня и рабочей недели при постоянном сокращении продолжительности рабочей недели, насколько это позволяет рост производительности труда и другие соответствующие факторы». Выполнение этого требования может обеспечиваться законодательным путем, в рамках коллективных договоров или посредством «каких-либо других процедур, налагающих соответствующие обязательства, выполнение которых контролируется компетентным органом»38. При применении пункта 1 статьи 2 Комитет независимых экспертов исходит из того, что концепция «разумной продолжительности» рабочего времени, включая сверхурочную работу, не носит абсолютного характера. Разумность определяется применительно к конкретному месту и времени и зависит от производительности и других факторов»39. Так, например, сокращения продолжительности рабочего дня можно ожидать в стране с высоким уровнем безработицы40. Считается неразумной рабочая неделя продолжительностью 60 часов (включая сверхурочную работу)41; подвергается сомнению и обоснованность 50-часовой рабочей недели42. Пункт 1 статьи 2 был отнесен Комитетом независимых экспертов к числу «эволюционных»43. Что касается того уровня, до которого в конечном счете должна быть снижена продолжительность рабочей недели в соответствии с пунктом 1 статьи 2, то Комитет независимых экспертов отметил, «что существуют пределы изменений в этом направлении, особенно в том, что касается установления продолжительности рабочей недели», и что «нынешняя тенденция к переходу на 5-дневную 40-часовую рабочую неделю уже становится источником новых социальных проблем, в частности проблем, связанных с использованием свободного времени и т. д.44

35 С117.

36 Данное утверждение справедливо в отношении пунктов 2, 3, 5 статьи 2: С ХИ-2 57 (Мальта).

37 Относительно статьи 33 см. ниже, с. 564.

38 С1169.

39 С118.

40 С118. Ср. С XI-2 12: Добавление, касающееся Ирландии.

41 СXI-212. Добавление, касающееся Ирландии (нарушения не было в силу статьи 33: доля соответствующих работников была меньше 20%).

42 С ХП-1 71 (Нидерланды); С XI-1 51 (Исландия).

43 Относительно «эволюционных» проблем см. выше, с. 494.

44 CI18.





500

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

501



Согласно пункту 2 статьи 2 Договаривающиеся Стороны обязуются «установить оплачиваемые праздничные дни». Давая толкование этому положению при подготовке Хартии, Комитет министров отметил, что оно будет охватывать не все праздничные дни, а лишь те из них, которые оплачивались бы работнику, если бы они не были праздничными. Работникам, которым в порядке исключения было предложено выйти на работу в праздничные дни, должны предоставляться оплачиваемые отгулы45.

Согласно пункту 3 статьи 2 Договаривающиеся Стороны обязуются «обеспечить предоставление как минимум двухнедельного ежегодного оплачиваемого отпуска». Это положение демонстрирует недостатки слишком конкретных формулировок. Если понятие «разумной продолжительности» рабочего времени в пункте 1 статьи 2 допускает эволюцию требований по мере роста ожиданий, то положение «о двухнедельном ежегодном оплачиваемого отпуске» не требует сейчас от Сторон никаких дополнительных усилий.

Согласно пункту 4 статьи 2 Договаривающиеся Стороны обязуются «обеспечить трудящимся, занятым на опасных или вредных для здоровья производствах согласно установленному перечню, либо сокращенный рабочий день, либо предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска». Это положение тесно связано со статьей 3 Хартии, касающейся безопасных и здоровых условий труда, однако в отличие от нее подчеркивает необходимость установления сокращенного рабочего времени из-за стресса, связанного с работой на таких производствах. Слова «согласно установленному перечню» оставляют государствам определенную свободу действий при определении производств, относимых к категории опасных или вредных для здоровья46. Однако Комитет независимых экспертов может проанализировать выбор государством таких производств и прийти к негативному заключению, если в их число не включены «явно опасные или вредные для здоровья» производства (например, горнорудная промышленность)47. Выполнение требований пункта 4 статьи 2 не может быть заменено увеличением заработной платы в качестве компенсации за опасные условия труда48.

Пункт 4 статьи 2 оказался сложным в применении, поскольку он не вполне согласуется с нынешней практикой государств, состоящей в решении вопросов охраны здоровья и обеспечения безопасности работников, занятых на опасных или вредных для здоровья производствах путем принятия надлежащих законодательных мер, направленных на устранение опасностей, а не путем сокращения продолжительности рабочего времени. В результате Комитет независимых экспертов оказался в ситуации, когда он вынужден добиваться соблюдения положения, в основе которого лежит подход,



45 С XII-1 (Греция).

46 СII9.

47 Там же.

48 СIII14 (Австрия).

не пользующийся всеобщей поддержкой49. Однако, как подчеркнул Комитет, до тех пор пока то или иное производство остается опасным или вредным для здоровья, государство обязано согласно пункту 4 статьи 2 сокращать продолжительность рабочего времени для лиц, занятых на этом производстве.

Согласно пункту 5 статьи 2 Договаривающиеся Стороны обязуются «обеспечить еженедельный период отдыха, который, по возможности, должен совпадать с днем недели, признаваемым по традиции или обычаю соответствующей страны или региона днем отдыха». «Период отдыха», как следует из текста, не должен быть меньше одного дня. Отказ от него в обмен на дополнительную плату не допускается50.

Статья 3: Право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены

В последние годы сфера применения права на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, давно провозглашенного в международно-правовых документах по вопросам труда и занятости, расширилась под влиянием технического прогресса и роста механизации во всех областях деятельности. Статья 3 касается всех работников, включая лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в связи с чем Договаривающиеся Стороны должны требовать от лиц, занимающихся такой деятельностью, принятия необходимых мер предосторожности51. Соответствующая защита должна быть обеспечена и лицам, работающим на дому52.

Согласно пункту 1 статьи 3 Стороны обязуются «издать правила безопасности и гигиены труда». Эти правила должны быть изданы государством для всех секторов экономики53. Комитет независимых экспертов считает, что он полномочен согласно пункту 1 статьи 3 оценивать адекватность таких правил в определенных отношениях. Он заявил, например, что соответствующие правила, касающиеся транспорта, должны регулировать такие вопросы, как продолжительность работы водителей и безопасность транспортных средств54.

Согласно пункту 2 статьи 3 Договаривающиеся Стороны обязуются «принять меры по контролю за применением таких правил». Это требование включает два аспекта55. Во-первых, необходима адекватная система инспекции, которая может быть как государственной, так и част ной и которая должна охватывать всю территорию государства и все сектора его экономики.



49 Ни одна из международных конвенций по вопросам труда и занятости не использует подход, положенный в основу пункта 4 статьи 2.

50 С1172 (Ирландия).

51 СIV 21. Законодательные положения, касающиеся охраны здоровья и обеспечения безопасности на рабочих местах, могут учитывать особые условия труда лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью.

52 СХШ-185.

53 С 122 и 173.

54 С III 18 (Ирландия).

55 С 123.

502

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

503



В этой связи Комитет независимых экспертов интересует численность и уровень подготовки инспекторов с учетом современных требований, а также количество инспекций и число предприятий, подлежащих инспектированию56. Во-вторых, необходима система адекватных гражданско-правовых и уголовных санкций и эти санкции должны эффективно применяться. Пункт 2 статьи 3 не может соблюдаться, если не соблюдается пункт 1 статьи 3, поскольку слова «таких правил» в пункте 2 статьи 3 относятся к правилам, предусмотренным в пункте 1 статьи 3.

Согласно пункту 3 статьи 3 Договаривающиеся Стороны обязуются «по мере необходимости консультироваться с организациями работодателей и трудящихся по мерам, направленным на улучшение безопасности и гигиены труда». Пункт 3 статьи 3 требует от государств создания механизма консультаций между правительством, с одной стороны, и организациями работодателей и трудящихся — с другой, и проведения таких консультаций, когда в этом есть необходимость («по мере необходимости»). «Постоянная корректировка норм безопасности и гигиены труда в соответствии с требованиями технического прогресса обуславливает необходимость регулярных консультаций с организациями работодателей и трудящихся»57.



Статья 4: Право на справедливое вознаграждение

Согласно пункту 1 статьи 4 Договаривающиеся Стороны обязуются «признать право трудящихся на вознаграждение, обеспечивающее им и их семьям достойный уровень жизни». В конце 70-х годов Комитет независимых экспертов, который столкнулся с серьезными трудностями при применении этого положения в ходе первых циклов, согласовал концепцию «порогового уровня заработной платы, обеспечивающей достойный уровень жизни», в соответствии с которой любая заработная плата, которая чрезмерно занижена по сравнению со средним для страны уровнем, не может считаться достаточной для обеспечения достойного уровня жизни в соответствующей стране. Согласившись с конкретной цифрой, предложенной в одном из исследований Совета Европы58, Комитет независимых экспертов определил минимально допустимый заработок как заработок, составляющий 68 процентов от средненационального показателя. Если заработная плата в том или ином секторе экономики Договаривающейся Стороны падает ниже этого минимума, считается, что она не обеспечивает «достойного уровня жизни» по смыслу пункта 1 статьи 459.



56 CXIII-92.

57 С XI-2. Добавление, касающееся Ирландии.

58 Daloz. Methods of defining «decent remuneration». Council of Europe, 1977. Комитет независимых экспертов сослался также на аналогичное исследование ОЭСР 1976 года. С V 25.

59 В отличие от пункта 1 статьи 2, содержащей гарантию «разумной продолжительности» рабочего времени, на пункт 1 статьи 4 не распространяются положения статьи 33 (см. ниже, с. 564) и поэтому все работники должны получать заработную плату в соответствии с требованиями этой статьи.

Так, например, в ходе 12-го цикла нарушителем данной статьи было признано Соединенное Королевство, где в 1989-1990 годах «по меньшей мере 50 процентов всех работающих женщин получали заработную плату ниже порогового уровня, составлявшего 163 ф. ст. в неделю»60. Однако критерий порогового уровня заработной платы не всегда является достаточным для оценки соблюдения пункта 1 статьи 4. Даже при несоответствии этому критерию заработная плата может обеспечивать «достойный уровень жизни», если учитывать некоторые дополнительные факторы. К числу таких факторов относятся «значительные выплаты из фондов социального обеспечения, субсидии для семей и домашних хозяйств, субсидии на цели образования и культурного развития, налоговые льготы, чрезмерное расширение круга лиц, участвующих в распределении доходов, и усилия правительств по обеспечению неуклонного прогресса в социальной сфере в интересах трудящихся»61. Эти факторы учитывались и при оценке соблюдения данной статьи Соединенным Королевством в ходе 12-го цикла, однако они не повлияли на выводы Комитета. Пункт 1 статьи 4 не требует установления странами минимального уровня заработной платы62, хотя наличие такого показателя может способствовать соблюдению правила 68 процентов.

Концепция порогового уровня заработной платы, обеспечивающей «достойный уровень жизни», ставит во главу угла качество распределения доходов в том или ином государстве, а не величину получаемого дохода. Достоинством этой концепции является то, что она отражает идею относительности «достойного уровня жизни» и учитывает то обстоятельство, что, получая доходы выше определенного базового уровня, люди, как правило, удовлетворены этим, если их уровень жизни примерно соответствует уровню жизни их сограждан. Недостатком же такого подхода является то, что нарушителем Хартии может быть признана Договаривающаяся Сторона, уровень жизни наиболее низкооплачиваемых работников в которой выше уровня жизни большинства граждан в другой Договаривающейся Стороне, в то время как эта другая Договаривающаяся Сторона нарушителем Хартии считаться не будет.

Согласно пункту 2 статьи 4 Договаривающаяся Сторона обязуется «признать право трудящихся на более высокую оплату сверхурочной работы, за исключением некоторых особых случаев». Данное положение основывается на той посылке, что сверхурочная работа требует дополнительных усилий. Не считается нарушением пункта 2 статьи 4 принятие законодательных положений, согласно которым повышенные ставки вознаграждения за сверхурочную работу могут



60 С XII-1 92 (Соединенное Королевство). Нарушителем пункта 1 "статьи 4 в этом цикле были признаны также Нидерланды: С XII-190 (Нидерланды).

61 CV26.

62 Так, например, ни Германия, ни Соединенное Королевство не имеют установленного государством минимального уровня заработной платы, однако это не дает основания считать их нарушителями Хартии.

504

Часть II ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ХАРТИЯ

Права, защищаемые Европейской социальной хартией

505



заменяться по решению руководства и профсоюзов эквивалентной компенсацией в виде дней отдыха63. Вместе с тем на определение сверхурочной работы и ее оплату не должны отрицательно влиять меры по обеспечению гибкого графика работы64.

Согласно пункту 3 статьи 4 Договаривающиеся Стороны обязуются «признать права трудящихся мужчин и женщин на равную оплату за равный труд». Это, безусловно, одно из важнейших положений Хартии65. Дискриминация по признаку пола в вопросах оплаты труда встречается в двух формах: i) в форме неодинакового вознаграждения мужчин и женщин, выполняющих одну и ту же работу; и и) в форме неодинаковой оплаты за эквивалентную работу. Устанавливая требование «равной оплаты за равный труд», в отличие от требования «равной оплаты за одинаковую работу», пункт 3 статьи 4 запрещает обе формы дискриминации. В соответствии с такой трактовкой Комитет независимых экспертов постановил, что для соблюдения статьи 4 Договаривающиеся Стороны должны выполнить два требования: i) продемонстрировать, что равная оплата за равную работу гарантирована в пределах их юрисдикции законом и обеспечена на практике; и И) представить «доказательства того, что они приняли надлежащие меры (по их усмотрению) для выравнивания вознаграждения за равный труд»66. Первое из этих требований касается равной оплаты за одну и ту же работу и является наиболее легко выполнимым. Второе требование касается равной оплаты за равный труд и порождает сложные проблемы, связанные с оценкой работы. «Надлежащие меры», требуемые от Договаривающихся Сторон, должны состоять главным образом в установлении «объективных критериев» (по усмотрению Договаривающейся Стороны) для оценки работы.

Соблюдение пункта 3 статьи 4 предполагает также объявление недействительными и не имеющими юридической силы любых положений коллективных договоров или индивидуальных трудовых соглашений, которые противоречат принципу равной оплаты за равный труд; предоставление «надлежащих средств правовой защиты» для обеспечения соблюдения этого права; и обеспечение «эффективной защиты работников от ответных мер работодателей, связанных с требованиями равной оплаты (прежде всего от увольнения)»67.

Согласно пункту 4 статьи 4 Договаривающиеся Стороны обязуются «признать за всеми трудящимися право на получение в разумные сроки уведомления о прекращении работы по найму». При определении того,



63С Х-2 62 (Франция).

64 СХШ-1 112.

65 См. также статью 1 Дополнительного протокола, гарантирующую равный режим в вопросах труда и занятости без дискриминации по признаку пола, в частности в том, что касается «вознаграждения».

66 СIII26.

67 С VIII66.

какие сроки следует считать «разумными» применительно к такому уведомлению, Комитет исходит главным образом из продолжительности службы. Он также принимает во внимание «эволюционный» характер Хартии68, что означает, как и в отношении других статей Хартии, что сроки направления такого уведомления могут со временем увеличиваться. Определенный ориентир в том, что касается толкования «разумных сроков уведомления», можно найти в оценке Комитетом независимых экспертов позиции Соединенного Королевства. В 12-м отчетном цикле наемные работники в Соединенном Королевстве имели право на получение уведомления об увольнении за неделю до прекращения контракта после четырех недель работы по найму и за две недели до прекращения контракта после двух лет работы по найму. В дальнейшем сроки направления такого уведомления увеличивались на одну неделю через каждый дополнительный год работы и так — до 12-го года включительно. Работник, отработавший 12 или более лет, имел право на получение уведомления об увольнении за 12 недель до прекращения контракта. Комитет независимых экспертов счел, что такие сроки соответствуют пункту 4 статьи 4, за исключением сроков для лиц, отработавших менее двух лет. Он выразил мнение, что весьма короткие сроки направления уведомления могут быть оправданы только на начальном этапе работы по найму или во время испытательного срока и что в дальнейшем оно должно направляться больше чем за одну неделю до прекращения контракта69.

Согласно пункту 5 статьи 4 Договаривающиеся Стороны обязуются «разрешать вычеты из заработной платы только с соблюдением условий и в размерах, предусмотренных национальным законодательством или положениями, либо установленных в коллективных договорах или положениями решениях арбитража». Хотя на первый взгляд эта формулировка позволяет государству по своему усмотрению производить или разрешать вычеты, Комитет независимых экспертов толкует ее как разрешающую государству делать это только в том случае, если соответствующие вычеты не противоречат основному праву работников на получение заработной платы в полном объеме.


следующая страница >>