И. А. Василенко Административно-государственное управление в странах запада: сша, Великобритания, Франция, Германия - shikardos.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
И. А. Василенко Административно-государственное управление в странах запада: сша - страница №1/8

Русский Гуманитарный Интернет Университет

Библиотека
Учебной и научной литературы


WWW.I-U.RU


И.А. Василенко

Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия



Издание второе, переработанное и дополненное



Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям и специальностям «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция»

Москва • «Логос» • 2001



ББК 6.2 (08)

УДК 351/354 (1-662)

В 19

Рецензенты:



Доктор исторических наук К. С. Гаджиев

Доктор философских наук А. С. Панарин



Василенко И. А.

В 19 Административно-государственное управление в странах Запа­да: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп.— М.: Издательская корпорация «Логос», 2001. — 200 с.

ISBN 5-94010-090-2
Рассматриваются теория и практика государственного администрирования в четырех странах Запада, где сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы. Анализ и критическое осмысление международного опыта ориентированы на потребности развития российской концепции государственной службы. Второе издание в отличие от первого (М.: Логос, 1998) содержит главу, посвященную ме­неджменту в государственных организациях.

Для студентов, обучающихся по направлениям и специальностям «Политология», «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Представляет интерес для политических и государственных деятелей, научных работников и специалистов в области управления и го­сударственной службы.


ISBN 5-94010-090-2

ББК 66.2(08)


© Василенко И. А., 1998

© Василенко И. А.

Переработка, дополнение, 2000

© Оформление. «Логос», 2001



Предисловие


Административно-государственное управление — молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние го­ды в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профес­сиональных государственных служащих становится настоятель­ным требованием времени. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обу­словливает интерес специалистов к опыту этих стран.

Первое издание учебного пособия профессора И.А. Василенко, увидевшее свет в 1998 году, было благожелательно встречено как преподавателями, так и студентами. Прежде всего им импониро­вал авторский подход, отличающийся беспристрастным научным анализом, отсутствием идеологической подоплеки, ясностью из­ложения материала. Не случайно этой работой заинтересовался ме­ждународный журнал «Проблемы теории и практики управления», опубликовавший серию статей И.А. Василенко, где представлен анализ структур государственного управления в Великобрита­нии, Франции и Германии.

На волне читательского внимания издательство «Логос» при­няло решение о втором издании учебного пособия в переработан­ном варианте. В новой главе — «Менеджмент в государственных организациях» — рассматриваются вопросы формирования стра­тегического государственного менеджмента, теории принятия го­сударственных решений, проблемы переговорного процесса, а также организация инновационной деятельности в структурах государственной администрации.

К достижениям западной науки в области государственного администрирования автор относится с должным вниманием, но без излишнего пиетета, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного ме­неджмента. Книга содержит немало позитивных обобщений и критических замечаний относительно методов административно-государственного управления в странах Запада, организации под­готовки государственных служащих.

Вниманию читателей предлагаются сложные проблемы государственного администрирования, еще не решенные современ­ной наукой, что делает учебное пособие интересным не только для студентов, но и для широкого круга специалистов в области управления.

И.К. Пантин


доктор философских наук, профессор, политический директор журнала «Полис — Политические исследования»

От автора


Предлагая вниманию читателей это учебное пособие, автор на­деется, что студенты откроют для себя важное направление со­временной политической науки в странах Запада — теорию ад­министративно-государственного управления, одну из самых молодых и содержательных теорий управления обществом.

В прошлом веке Оноре де Бальзак с горькой иронией писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пиг­меями, и это бюрократия». Что же такое современная государст­венная бюрократия в странах Запада? Огромный монстр — вла­стный, жесткий, невосприимчивый и назойливый? Или рацио­нальная система, созданная во имя всеобщего блага? Найдены ли здесь механизмы, призванные упорядочить развитие обществен­ной жизни? Или это осталось утопией, так и не воплощенной в практику повседневного государственного администрирования?

Размышляя над этими непростыми вопросами, автор попы­тался представить читателям историю науки административно-государственного управления в странах Запада в тесной связи со стремлением поставить на рациональную научную основу прак­тику государственного администрирования. Именно поэтому ос­новное внимание уделяется сравнительному анализу основных теоретических школ и направлений административно-государст­венного управления в четырех ведущих странах западного ми­ра: США, Великобритании, Франции и Германии. Выбор этих стран не случаен: именно здесь сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы; американские, английские, французские и немецкие политологи внесли весо­мый вклад в создание и развитие теории административно-госу­дарственного управления.

Задача состоит в том, чтобы провести некоторые параллели между развитием административно-государственного управления в странах Запада и в России. Автор убежден, что некритическое заимствование чужого опыта приносит огромный вред развитию любой страны. Сегодня, когда в России происходит становление собственной школы государственного администрирования, осо­бенно важно удержаться от соблазна использования «готовых» западных форм. Автор отстаивает концепцию творческого синтеза самобытного опыта и достижений мировой общественной мыс­ли в области административно-государственной деятельности при развитии института государственной службы в России.


1. Теория административно-государственного правления: истоки, традиции, новации
1.1. Историческое измерение административной науки

Теория административно-государственного управления яв­ляется одним из наиболее важных и перспективных направле­ний современной политической мысли. Долгое время она разви­валась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной об­ласти научных исследований.

Вычленение политической сферы из целостного, неразделен­ного человеческого социума, отделение мира политического от эко­номической, социальной и духовной подсистем произошло доволь­но поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с об­щим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий — со времен античности и вплоть до XVIII века — все знания о социальных явлениях были единой целостной сис­темой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ста­вилась на службу государству. Он подчеркивал: «…поскольку на­ука о государстве пользуется остальными науками как средст­вами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей»1.

По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середи­не XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследо­ваний Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки по­лучили название «социальные».

Однако о начале собственно политической науки можно го­ворить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изуче­ние государства. Символически рождение политологии как но­вой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политичес­кой науки. Была введена система подготовки научных кадров с написанием и защитой диссертации. Начиная с 1886 г. Школа политической науки стала публиковать журнал «Политикл сайенс куотерли» (Political Science Quarterly). Примеру Колумбий­ского университета последовали другие ведущие учебные заве­дения США, а потом и Западной Европы2.

В этот период проблемы административно-государственного управления изучались еще в общем комплексе политических ис­следований наряду с вопросами политической социализации, конфликта и консенсуса, политического прогнозирования. Но по­степенно проблема подготовки профессиональных государствен­ных служащих становится все более актуальной.

В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управ­ления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в госу­дарстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — главе государства, нахо­дящемуся наверху «пирамиды власти».

Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреж­дений, а также обязанности всех чиновников. Такими мерами стреми­лись укрепить и упорядочить деятельность государственного ап­парата, а кроме того, усилить контроль за его работой.

Централизованная перестройка государственной службы, с од­ной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой — изменение его качественного состава. В частности, по­стоянно возрастало количество чиновников низших разрядов (секретарей, делопроизводителей и т.п.), которые должны были обслуживать сам процесс делопроизводства в учреждениях и обеспечивать бесперебойное функционирование всех звеньев государствённой машины. Само расширение состава «канцелярии» (франц.— bureau) было одним из характерных признаков централизации государственного управления. Отсюда произош­ли термины «бюрократия», «бюрократизация».

Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимо­сти от личной выслуги и знаний человека, его профессиональ­ной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от го­сударственной власти.

Отмеченные изменения в организации государственной служ­бы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длитель­ного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV—XVI веках, в России и Америке несколько позже — в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократи­ческих структур в большинстве стран Запада и в России закон­чился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого доку­мента положило начало законодательному оформлению современ­ного института гражданской службы (civil service)3. Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов адми­нистративно-государственного управления в своей работе «Изу­чение администрирования». Он подчеркнул, что «наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»4. Вильсон считал, что сме­на политического руководства не должна влиять на деятель­ность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффектив­ности», предложив использовать в административно-государствен­ном управлении методы организации и управления в бизнесе, раци­ональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного админи­стрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский полито­лог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управ­ления. Они стремились разработать модель бюрократии, ко­торая «работала бы» в рамках демократического общества5. Со­зданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятель­ностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составля­ют самую сущность правительственной системы»6. Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, при­менение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных ак­тов. В свою очередь законодательство и политическое руковод­ство дают основное направление деятельности администрации7.

Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграни­чение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам не­обходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смо­гут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать ука­занным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не за­висимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократиче­ского правительства, не владеющего научными методами управ­ления8. Для ускоренного внедрения новых методов государствен­ного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административ­но-государственного управления, используя последние достиже­ния социальных наук.

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Его классическое исследование «Хозяй­ство и общество» (1921) дает отправную точку для современно­го изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Герма­нии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

• административные учреждения организованы иерархичес­ки;

• каждое учреждение имеет свою собственную область ком­петенции;

• гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипло­мах или по результатам экзаменов;

• гражданские служащие получают заработную плату в со­ответствии с рангом;

• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• служащий не владеет учреждением, в котором работает;

• служащий подчиняется дисциплине и находится под конт­ролем;

• смещение с должности основывается на решении вышесто­ящих инстанций9.

М. Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое. Некоторые из перечисленных принципов могли бы быть об­наружены в классическом Китае, но не все. Государственная ад­министрация как часть исполнительной власти в обществе по­явилась в Западной Европе около XVI века, но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические реше­ния, принятые законодательной властью. При этом правитель­ство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству го­сударством, а администрация реализует их в политической прак­тике.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вы­текает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;

• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Властное положение бюрократии основывается также на владе­нии техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профес­сиональными государственными служащими в результате подготов­ки в соответствующих областях административно-государственно­го управления. Затем важное значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.д. М. Вебер предупреждал, что по мере рос­та самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потреб­ностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Сам М. Вебер считал идеальным административно-государствен­ное управление, построенное на жестких бюрократических прин­ципах: авторитарная власть руководителя, который принимает реше­ния, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключалась только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатыва­лись определенные правила государственного администрирова­ния. Вебер представлял профессиональных государственных слу­жащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой со­словной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техни­ческую эффективность государственного аппарата10.

М. Вебер считал также, что подлинной профессией настояще­го чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно — данное требование приме­нимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам, — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные ин­тересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела11.

М. Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом должен делать политик — бороть­ся. Ибо принятие решений, борьба и страсть — стихия полити­ка. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответ­ственности, прямо противоположному ответственности чиновника.

Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажу­щемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выпол­нить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисцип­лины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответствен­ность за то, что он делает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права12.

Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государствен­ного управления в западных странах13. Этих ученых часто назы­вают «поколением предшественников». В их работах были вы­сказаны и разработаны две основополагающие идеи научной, теории административно-государственного управления: 1) для то­го чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций; 2) аппарат административно-государственного управления должен быть от делен от сферы политики.

Большинство современных исследователей считают, что имен­но с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920 г.

Начиная с 1990 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных; исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системно­го аналитического подхода к административно-государственной деятельности14. Аналогичные исследовательские центры и инсти­туты стали появляться в Европе в 20—30-е годы.

Второй этап в развитии теории административно-госу­дарственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Осо­бенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объ­ясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе препо­давателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории адми­нистративно-государственного управления, что способствовало раз­витию и распространению новой науки15.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Вот откуда проистекала та не­гибкость, та сопротивляемость нововведениям, о которых пишет французский политолог Ж. Стейцель: «Развитие отрасли науки прежде всего процесс социальный; для этого развития необхо­дима прежде всего подготовленность известных слоев интел­лигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других уже сформировавшихся отрас­лей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать»16.

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории административно-государствен­ного управления именно в США. Американцы уже в те годы по­лагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управ­ления персоналом, бюджетной техники, человеческих отноше­ний, теории организации читались во многих учебных заведени­ях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры де­ловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподава­ние этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появи­лось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории административ­но-государственного управления. Отсюда становится понятным, каким образом в США в течение нескольких десятилетий было написано так много ценных работ.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американ­цы всегда делали акцент на практическую значимость исследовании административно-государственного управления; их науч­ные разработки содержали практические рекомендации, пред­лагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный под­ход к изучению административно-государственного управления позволял находить государственные и частные источники фи­нансирования для проведения научных работ.

В 20—50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классиче­ская школа» и «школа человеческих отношений». Яркими пред­ставителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирова­ния в. разных странах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о со­циальных аспектах административно-государственной деятель­ности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности административно-государствен­ной организации. При этом они достаточно удачно использова­ли теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разрабо­тана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордрм, которые рассматрива­ли управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при ми­нимальных затратах ресурсов17.

Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования. Разработанные классиче­ской школой принципы управления затрагивают два основных ас­пекта. Один из них — обоснование рациональной системы управ­ления административно-государственными организациями, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следую­щим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вме­сто противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной рабо­ты, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функцио­нального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель доста­точно эффективна в условиях стабильной социальной среды и од­нотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор на­ходит свое применение на различных уровнях управления18.

В целом сильные стороны классического подхода заключают­ся в научном осмыслении всех управленческих связей в систе­ме административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления ока­зывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории адми­нистративно-государственного управления была «школа челове­ческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психоло­гия находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспо­собность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И посколь­ку оно возникло как реакция на недостатки классического под­хода, школа человеческих отношений иногда называется нео­классической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вы­зывающих удовлетворенность работников своим трудом, по­скольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие от­ношения между служащими не ведут автоматически к увеличе­нию производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение вы­соких результатов, имеет более важное значение, чем простая удов­летворенность работой. В рамках движения за человеческие от­ношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государствен­ного управления19.

Особое значение имеют исследования, описывающие факти­ческое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия административно-государственных решений. В отно­шении практических рекомендаций движение за человеческие от­ношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе приня­тия решений. При этом в качестве критерия целесообразности прини­мается не эффективность как таковая, а эффективность, сопос­тавленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекоменду­ется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия не­посредственных руководителей, консультации с рядовыми сотруд­никами и предоставление им более широких возможностей обще­ния в работе.

Очевидно, что методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере госу­дарственного администрирования — управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативно­го и стратегического административно-государственного управ­ления роль этих методов несущественна.

Третий этап в развитии теории административно-государствен­ного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного перио­да можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сде­лали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50—60-е го­ды следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Ис­тона. Именно они начали разрабатывать новый подход к госу­дарственному администрированию — поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в каче­стве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ пове­дения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы чело­веческих отношений, которая концентрировала внимание на ме­тодах налаживания межличностных отношений. Новый подход от­личается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной це­лью этой школы в самых общих чертах было повышение эффек­тивности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов20.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различ­ные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в административно-государственном управ­лении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «един­ственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное примене­ние науки о поведении будет способствовать повышению эф­фективности труда как отдельного служащего, так и системы ад­министративно-государственного управления в целом.

Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых кате­горий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследова­ниями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали исполь­зоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-го­сударственному управлению во многом облегчило для руководи­телей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике адми­нистративно-государственного управления21.

Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей си­стемы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаи­мосвязи в системе административно-государственного управле­ния и между системой и обществом как единое целое. Такой под­ход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вме­сте с тем этот подход предполагает акцент на разработке страте­гического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

Сегодня системный подход является одним из самых влия­тельных направлений как в теории административно-госу­дарственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать22.

Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административ­но-государственной организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочис­ленных взаимосвязанных подсистем и является открытой струк­турой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функ­ции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, вли­яет на систему административно-государственного управления.

Такое определение переменных и их влияния на эффектив­ность административных структур является основным дости­жением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администриро­вания, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются кон­цепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика».

Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное адми­нистрирование должно быть организовано таким образом, что­бы оно было на уровне сложностей и динамики современного об­щества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые силь­но влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы бу­дут в большей степени способствовать достижению целей орга­низации в конкретной ситуации.

Ситуационный подход является достаточно новым направле­нием в науке, поэтому трудно полностью оценить сегодня истин­ное воздействие данной школы на теорию и практику адми­нистративно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, бу­дет расти в будущем.

Заканчивая характеристику третьего современного этапа в раз­витии теории административно-государственного управления, хочется подчеркнуть роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки.

С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международ­ные совещания экспертов по проблемам административно-госу­дарственной деятельности. Помимо этого, в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с прак­тическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследо­вания методов и достижений различных стран в области государствен­ного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а так­же информационными технологиями. Осуществляется подготов­ка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования.

Более чем за четверть века экспертами ООН проделана значи­тельная работа по распространению основных достижений теории административно-государственного управления в различных реги­онах мира. Были составлены и продолжают осуществляться программы развития государственного администрирования по от­дельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия реги­онального и межрегионального характера. Эксперты регулярно да­ют оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в об­ласти административно-государственного управления, предлага­ют программы обучения и переподготовки персонала23.

Важное значение придается также разработке категориально­го аппарата и методологии государственного администрирования в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно говорить, что теория административно-государственного управ­ления имеет международное признание и официальный статус са­мостоятельной научной дисциплины.

К сожалению, в России наука административно-государствен­ного управления получила официальное признание совсем недав­но. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руко­водящей и направляющей роли партии». Из компетенции госу­дарственной администрации были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи го­сударственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, приня­тых помимо государственных структур. Государственное администрирование охватывало только исполнительскую и рас­порядительскую деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, аль­тернативные поиски и другие творческие моменты в деятельно­сти государственной администрации не допускались.

Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попрос­ту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо лож­ная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-крити­ческом аспекте, что объяснялось общими идеологическими уста­новками прошлых лет. По существу, достижения мировой обще­ственной мысли в области государственного администрирования в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих за­падных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного адми­нистрирования. Существует международный понятийный ап­парат, материалы экспертов ООН по организации административ­но-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоя­тельная работа, поскольку науку административно-государствен­ного управления необходимо представить в национальном лекси­коне, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.


1.2. Рассуждения о методе

Для любой науки весьма важным представляется определе­ние ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории ад­министративно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»24 . При этом подчеркивалось, что понятие адми­нистративно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории ад­министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптималь­ного государственного управления путем организации. Американ­ский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия ад­министрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем об­ластям знания и всем вопросам, которые входят в осуществ­ление официальной политики и программ»25.

Следует подчеркнуть, что теория административно-госу­дарственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менедж­мента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского поли­толога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуаль­ное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвы­чайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, хи­мии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполага­ют знания предмета собственно медицины. Точно так же обсто­ит дело с теорией административно-государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не со­ставляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление26.

Наиболее близка к науке административного управления на­ука административного права, поскольку обе занима­ются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки адми­нистративно-государственного управления выразить специфиче­ским юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточ­няющее значение для определения и организации этих положе­ний. В определенном смысле соотношение этих дисциплин мож­но рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания от­носятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имею­щих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобще­ния. Она занимается вопросами эффективного функционирова­ния и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смыс­ле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления распо­ложена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, посколь­ку занимается не всеми институтами, образованными для выпол­нения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об адми­нистративном управлении компенсирует это, развивая те элемен­ты теории организации, которые связаны со спецификой госу­дарственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следу­ющим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представля­ет интерес для теории организации, важно для теории адми­нистративно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управ­ления, входит в сферу теории организации, и не все, что изуча­ет теория организации, входит в область праксеологии.

Можно выделить несколько основных проблем, которыми се­годня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государствен­ных организаций, функций аппарата государственного управле­ния на разных уровнях, координации государственного управ­ления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготов­ка и рекрутирование управленческих кадров27. Здесь исследуют­ся вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновни­ков государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и сти­лю работы профессиональных государственных служащих, проб­лема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом28.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой госу­дарственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, полити­ческого прогнозирования, методов административно-государствен­ного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, тех­нологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждое из направлений административно-государствен­ного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в ус­ловиях рыночной экономики, административно-государственное управ­ление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются бо­лее специализированными, но в то же время они в большей сте­пени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачи­ваются более сложные процессы научного и социального обмена.

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчерки­вал: «Дело теоретика-философа указать истинные цели госу­дарства; дело же политика-практика — это найти соответст­вующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует мно­жество специальных или частных теорий (например, теории кон­фликта и консенсуса, принятия решений, политического прогно­зирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объ­яснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо подчеркнуть также, что административно-государственное управление включает в себя как статику, так и ди­намику, отражающиеся соответственно в административно-го­сударственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, неза­вершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в си­лу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый историче­ский период статики административно-государственного управ­ления. С этой точки зрения теория административно-госу­дарственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и политический процесс, где доминируют переменные величины.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все ос­новные принципы научного исследования: анализ и синтез, ин­дукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анали­зам29. Сложность и многоаспектность государственного адми­нистрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолирован­ное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определен­ные место и функция.

Далее, система государственного администрирования рас­сматривается как функционирующая и, следовательно, облада­ющая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. Таким образом, в теоретическом плане законы функционирования системы являются законами ее развития. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на вы­деление многообразных типов связей сложного объекта и сведе­ние их в единую теоретическую картину.

В теории административно-государственного управления си­стемный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет свои эвристические функции, остава­ясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основ­ной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей. Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой ле­жит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей. Реализация этой функции обычно сопряже­на с некоторыми трудностями — для эффективного исследования мало зафиксировать наличие в структурах административно-го­сударственной системы разнотипных связей, необходимо еще представить это многообразие в операционном виде, т.е. изобразить различные связи как логически однородные, допускающие непосред­ственное сравнение и сопоставление.

Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в адми­нистративно-государственных структурах следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа (такую, например, как товар в управ­лении экономическими процессами)30.

Системный подход служит методологической основой для системного анализа — совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления. Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не долж­ны вступать в конфликт с целями всей программы.

Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (или моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут по­явиться в процессе осуществления решения. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувстви­тельности модели к различным внешним воздействиям. Техни­ческая основа системного анализа — современные вычислитель­ные машины и информационные системы31.

Еще одним принципом системного исследования является струк­турно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделе­нии элементов социального взаимодействия, подлежащих иссле­дованию, и определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления. Например, мо­жет возникнуть такая гипотеза: различные социальные фак­торы — возраст, пол, образование и т.д.— по-разному влияют на осуществление управленческих функций. Следовательно, важно определить не только степень влияния каждого из этих социаль­ных факторов, но и раскрыть их место и значение (функцию) в управленческой деятельности, а также показать, в какой зави­симости эти факторы находятся между собой.

Необходимо иметь в виду, что закономерности управленчес­кой деятельности функционируют как статистические (а не ди­намические). Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Иначе говоря, устанавливается тен­денция развития управления как целого, но с учетом отдельных конкретных моментов. Статистическая закономерность всегда выражается в функциональной зависимости.

Следует заметить, что было бы неправильно в любой функциональной зависимости видеть основные причины управленческих процессов. Функциональная связь может выражать причин­ность, но может и не выражать ее. Эти виды связей не совпадают полностью. Сама по себе функциональная зависимость не раскрывает сразу более глубокие и коренные зависимости — причин­ные. Она лишь указывает на возможное существование причин в данных совокупных условиях наступления результата.

Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов административно-госу­дарственного управления. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления свя­зи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее эле­ментами; разработки структуры органа управления в зависимо­сти от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.

Логическим продолжением структурно-функционального ана­лиза во многом является ситуационный подход. В теории административно-государственного управления ситуаци­онный анализ — это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государствен­ного администрирования оптимальных организационных струк­тур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны исполь­зовать руководители для эффективного достижения целей на каж­дом уровне управления и в каждой организации, могут значи­тельно варьироваться.

Например, все административно-государственные организа­ции должны создавать структуры для того, чтобы добиться сво­их целей. Однако существует множество различных способов построе­ния организационных структур. Может быть создано много или мало уровней управления, руководители высшего звена могут ос­тавить за собой право принимать самые ответственные решения или, наоборот, руководители низовых и средних уровней могут получить право широкого участия в принятии решений. Следо­вательно, в рамках ситуационного анализа руководство адми­нистративно-государственных организаций перманентно долж­но определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, посколь­ку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации.

Успех ситуационного подхода во многом зависит от правиль­ного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Установление ос­новных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие ме­тодологии государственного администрирования32. Большинство современных исследователей считают основными ситуационны­ми переменными в самих административно-государственных организациях цели, задачи, структуры, технологию и сотрудни­ков. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные из­менения, влияние групповых интересов33.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что определить все переменные, влияющие на административно-государственную организацию, невозможно. Буквально каждое предыдущее управленче­ское решение, каждая грань человеческого характера (особенно для руководителей), все, что происходит во внешнем окружении организации, влияет на эволюцию управленческого процесса. Од­нако для практических целей руководители могут рассматривать только перечисленные выше наиболее значимые факторы, которые скорее всего могут повлиять на успех государственного адми­нистрирования.

С точки зрения ситуационного подхода методологию анали­за административно-государственных задач и решений можно пред­ставить как четырехшаговый процесс:

1. Для решения поставленной проблемы руководитель выбирает одну или несколько научных методик: структурно-функцио­нальный анализ, мотивационные модели, количественные мето­ды принятия решений и т.д.

2. Каждая из управленческих методик, применяемых в кон­кретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: руко­водитель должен уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной им методики, как положительные, так и отрицательные (например, предложение удвоить зарплату всем служащим в ответ на дополнительную работу может вызвать значительное повышение их мотивации на какое-то время, одна­ко если сравнить затраты с полученными результатами, то может оказаться, что такой путь приведет к разорению организации).

3. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию: определить, какие факторы являются наиболее важ­ными в данной ситуации и какой вероятный эффект может по­влечь за собой изменение одной или нескольких переменных.

4. Руководитель должен уметь использовать конкретные приемы, которые вызывают наибольший отрицательный эффект в конкретных ситуациях, обеспечивая тем самым достижение целей административно-государственной организации самым эффек­тивным путем в условиях существующих обстоятельств.

Таким образом, методология ситуационного анализа значитель­но расширила практическое применение теории систем, опреде­лив основные внутренние и внешние переменные, которые влия­ют на административно-государственную организацию. Поскольку в соответствии с этим подходом методики и концепции должны быть применимы к конкретным обстоятельствам, ситуационный подход часто называют ситуационным мышлением. Большинство современных ученых полагают, что перспективы раз­вития методологии административно-государственного управления связаны именно с развитием ситуационного мышления34.


1.3. Основные категории

Основополагающими категориями в теории административ­но-государственного управления являются понятия «государствен­ное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встреча­ется рядовому гражданину, он думает о бюрократической воло­ките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-ли­бо услуг или информации.

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную орга­низацию профессиональных служащих, чья основная обязан­ность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация — это рациональная система или организован­ная структура, предназначенная для квалифицированного эф­фективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой от­ветственность за выполнение государственных решений опус­кается сверху вниз.

Постараемся разобраться, в чем состоит сегодня адми­нистративно-государственное управление и что такое госу­дарственное администрирование. Для этого необходимо обратить­ся к современным научным исследованиям.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «pub­lic administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно переве­сти как государственное администрирование. Американская эн­циклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление реше­ний правительства»35.

В широком смысле слова «public administration» это не толь­ко профессиональная деятельности чиновников, но и вся систе­ма административных институтов с достаточно строгой иерархи­ей власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском язы­ке этому понятию соответствует административно-государствен­ное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Фран­цузская гражданская служба» дает определение административ­но-государственного управления как «особой социальной функ­ции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специ­альным агентом власти»36.

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон по­лагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения»37.

Сегодня большинство политологов считают, что административ­но-государственное управление и государственное администрирова­ние связаны с тремя сферами власти — законодательной, испол­нительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин38. Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в мо­нографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современ­ное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Го­сударственное администрирование означает скоординирован­ные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся час­тью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающи­ми в различных компаниях и общинах»39.

Мы предлагаем следующие определения.

Административно-государственное управ­ление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответствен­ность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех перечисленных выше определениях речь идет об объективной характеристике административно-государственно­го управления и государственного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подотчетна пред­ставительным органам. Издаваемые администрацией акты управ­ления развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкрет­ной обстановке существующие законы.

Однако властные полномочия реализуются людьми. Их испол­нение — процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и во­люнтаристски, иррационально. Поэтому административно-госу­дарственное управление как субъективная категория может из­менять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это — громадная созидательная и разрушительная сила40. Субъективация власти происходит с того момента, когда человек за­нял руководящую должность, которая, будучи первичной орга­низационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуаль­ная воля служащего трансформируется в государственную. Долж­ность можно сравнить с ролью, а служащего — с актером, играю­щим хорошо или плохо написанную для него автором роль.

Административная должность, трансформируя индивидуаль­ную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда ад­министративная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, со­ставляющих содержание данной должности: ее авторитета, пол­номочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бы­вает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные каче­ства руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: госу­дарственная воля трансформируется в личную, государствен­ная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая го­сударственной) задает тон последней, направляет ее по нераци­ональному, неправомерному или даже преступному пути41.

Одна из форм присвоения административной власти — злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли — демония административной власти. Под последней понимает­ся одержимость воли руководителя, стремящегося решить круп­ные государственные задачи и одновременно преследующего соб­ственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление — стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию42. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финан­совыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами. «Многовековой опыт показал, что исполнительная власть по природе своей "стремится к незави­симости и бесконтрольности. Этому способствуют многочислен­ные факторы: возможность опереться на бюрократический ап­парат, ею же создаваемый, всегда и везде противостоящий представительным органам как их антипод; распоряжение орудиями принуждения..., владение информацией, связанное с безнаказанностью ее сокрытия или извращения, и т.п.»43.

Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми фак­торами.

Первый фактор — генезис власти, прогрессивное разви­тие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и не­делимой» двух других — законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры, стремит­ся не уступать своих позиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, красивый орнамент своего могущества.

Второй фактор, не менее мощный, — чрезвычайные об­стоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, техниче­ские, экологические, экономические катастрофы, массовые бес­порядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти рез­ко усиливаются. Часто властолюбивые руководители прово­цируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возник­ли или реальна угроза их быстрого наступления (запугивание агрес­сией, усилением классовой борьбы и т.д.).

Третьим фактором является зависимость от адми­нистрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д. Администрация активно участ­вует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-материальное и информацион­ное обеспечение представительных и юрисдикционных систем, подготавливает для одних вопросы, а для вторых — уголовные дела, помогает удовлетворять материальные и культурные потреб­ности депутатского и судебного корпусов, соблазняя их предста­вителей должностями, зарубежными командировками, а в наших условиях еще и квартирами, машинами, дачами, разнообразны­ми привилегиями.

Четвертый фактор — сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный ап­парат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ве­дении многочисленных источников информации, большого арсе­нала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу ус­мотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов»44, которая резко возрастает в усло­виях чрезвычайных ситуаций.

Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании адми­нистративно-командных систем, в которых администрация по­глощает гражданское общество, в структуре государства доми­нирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремля­ются вниз от центра к периферии.

Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свой­ства административной власти и превратить ее в институт, на­дежно служащий обществу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей — необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направ­лять и контролировать. Активизация работы законодательных органов, развитие административной юстиции, образование хо­зяйственных судов и ряд других мероприятий — это важные ша­ги в реализации идеи разделения власти. Действенным фак­тором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу. С помощью законов представительные орга­ны направляют деятельность исполнительно-распорядительного аппарата, предусматривают ответственность субъектов управле­ния за противоправные служебные действия, побуждают служа­щих правомерно использовать свои полномочия и исполнять служебные обязанности45.

Еще одним фактором противодействия демонизму адми­нистративной власти является высокий уровень профессиональ­ной и политической культуры государственных служащих. Спо­собность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти воз­можна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества. Очень важно, чтобы такие категории, как «подчине­ние закону», «ответственность перед представительным орга­ном», «уважение прав гражданина», стали правовыми и поли­тическими ценностями, социально осознанными и глубоко прочувствованными каждым должностным лицом46.

Именно поэтому во всех демократических странах мира важ­ное значение придается профессиональной подготовке госу­дарственных служащих. Специальность «public administration» существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правитель­ства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными фи­нансами, развитию человеческих ресурсов. Акцент на изучение политических наук сделан не случайно.

Динамичный процесс социальных изменений в конце XX ве­ка требует принципиально новых качеств и навыков от профес­сиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирова­ния государственных организаций, обладать способностями управ­лять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия реше­ний, социального прогнозирования. Все программы объединены одной целью — развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методиче­ским объединением вузов по направлению обучения «Менедж­мент» разработали пакет документов об открытии новой специ­альности 07.18 «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России вклю­чил ее в перечень специальностей высшего образования и предо­ставил право кадровым центрам готовить специалистов данно­го профиля47.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессио­нальное политическое образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «го­сударственного» и «политического» языка на язык граждан­ский. Именно поэтому государственное администрирование приз­нано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политичес­кой теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М. Веберу современная модель административно-государственной деятельно­сти включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в конце XX ве­ка оказывает научно-техническая революция, и в частности но­вые информационные технологии. Такие технологии используют­ся как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему адми­нистративно-государственного управления уже невозможно48.

Постараемся выделить основные характеристики адми­нистративно-государственной деятельности в 90-е годы XX века:

• разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-по­литической и социально-экономической диагностики, идентифи­кации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и националь­ном уровнях);

• прогнозирование и учет в практической деятельности пози­тивных и негативных тенденций в развитии общественных явле­ний, разработка мероприятий по локализации и устранению не­достатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

• анализирование, обобщение и интерпретирование социаль­ных, политических и экономических показателей, характеризу­ющих состояние района, региона, страны;

• организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

• применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политиче­ской, экономической и научной информации.

Динамично меняется и стиль административно-государствен­ного управления. Если чиновники в начале века избегали рис­кованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошиб­ки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце XX века стиль административно-государственного управления прин­ципиально изменился. Предлагаемая нами схема позволяет срав­нить стиль «идеального бюрократа» по М. Веберу со стилем «иде­ального» современного чиновника государственного аппарата в 90-е годы:



Идеальный бюрократ

Современный чиновник


• Избегает риска

• Идет на риск в необходимых ситуациях

• Занимается рутинной деятельностью, исполняя только то, что задано

• Постоянно принимает инновации

• Концентрирует внимание на самой деятельности

• Концентрируется на результатах деятельности

• Не любит изменений

• Стремится к изменениям

• Избегает допускать ошибки, они административно наказуемы

• относится к ошибкам с пониманием и учится на них

• Концентрирует внимание на ограничениях

• Концентрирует внимание на появляющихся возможностях

• Выдвигает на первый план безопасность

• Выдвигает на первый план необходимость достижений

• Не имеет желания переучиваться

• Стремится постоянно повышать квалификацию

следующая страница >>